长江大保护背景下“三无”船舶行政争议的裁判与化解
王 天 红* 吴 霞**
【提要】
在“三无”船舶行政争议处理中，既要坚持案件的依法裁判，又要重视矛盾的协调化解，从而实现争议的实质性解决。案件裁判过程中，要有原则地从宽把握利害关系，认定原告主体资格；要以查明作出行政行为的行政机关为原则，以合理推定为例外，认定被告主体资格；要正确区分行政处罚、行政强制，恰当认定被诉行政行为的性质；要准确适用法律规范，审查被诉行政行为合法性。协调化解过程中，要注重依法办事和灵活处理方式的统筹运用，既支持长江大保护，又重视民生权益的维护。
【案号】
一审：（2020）苏72行初9-14号，（2020）苏72行赔初3-8号
【案情】
原告：张某某。
被告：南京市建邺区人民政府、南京市交通运输局、中华人民共和国南京海事局、南京市公安局水上分局、长江航运公安局南京分局、南京市农业农村局、南京市水务局（以下简称建邺区政府等七被告）。
2017年11月18日，南京市人民政府办公厅发出宁政传〔2017〕135号《关于做好长江南京水域三无船舶专项整治工作的通知》（以下简称135号《通知》），决定在长江南京水域开展“三无”船舶专项整治行动，要求相关部门于2018年6月30日前完成清理取缔任务，对规定期限内仍未退出的，坚决予以暂扣或没收，统一拆解处理，并成立了长江南京水域“三无”船舶专项整治工作领导小组办公室（以下简称市“三无”船舶整治办）。135号《通知》还对有关单位的职责作出了分工，市“三无”船舶整治办负责统筹协调；沿江各区政府负责开展辖区长江沿岸“三无”船舶的排查核实、登记造册及各自区域内“三无”船舶清理、取缔、拆解工作；市交通运输局负责查处“三无”船舶非法从事港口经营活动；南京海事局负责维护水上交通秩序及“三无”船舶身份认定；市农委负责查处“三无”船舶从事非法捕捞活动；市水务局负责打击非法采砂；市公安局负责打击涉水违法犯罪行为；长航公安局南京分局负责对“三无”船舶非法收购、非法电焊及无证驾驶机动船舶的行为进行查处。
2018年5月3日，建邺区政府等七被告联合发布《关于取缔建邺区长江水域“三无”船舶的通告》，要求凡停靠、行驶于建邺区长江水域范围的“三无”船舶的所有人，自通告发布之日起三日内，自行清理、拆解或驶离南京市长江水域，逾期未自行清理或驶离的，由相关行政执法部门依法处理，一律没收拆解。经过摸排，建邺区政府下设的建邺区“三无”船舶专项整治工作领导小组办公室（以下简称建邺区“三无”船舶整治办）发现了6条“三无”船舶，经调查确认，6条“三无”船舶的持有人为张某某，因未自行清理、拆解或驶离，建邺区“三无”船舶整治办于2018年7月将上述船舶拖至“三无”船舶集中停泊点等待处理。2018年9月，建邺区“三无”船舶整治办对上述“三无”船舶组织实施了拆解。
张某某于2018年底知晓船舶被拖带、拆解后，认为有关单位对其所有的船舶所作处理违法，于2020年6月向南京海事法院提起共计12起行政诉讼和行政赔偿诉讼，要求确认七被告收缴、拆解其船舶的行政行为违法，并赔偿相应损失。被告建邺区政府辩称：1．原告提出行政诉讼已超过法定期限；2．建邺区政府虽然是“三无”船舶整治工作的实施主体，但作为一级人民政府，并不直接实施行政强制等，相关职责由执法部门承担，建邺区政府不是本案的适格被告。其他六被告辩称：1．其他六被告均未参与“三无”船舶的收缴、拆解工作，根据135号《通知》有关职能分工，也并不负责“三无”船舶的拆解处理工作，并非本案适格被告；2．原告没有提供船舶证书资料或船舶建造、买卖证明材料，不能反映其对案涉船舶享有权利，不具备原告主体资格。综上，建邺区政府等七被告均请求法院裁定驳回原告的起诉。
【裁判】
南京海事法院经审理认为：一、原告张某某具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。建邺区“三无”船舶整治办加盖公章的《“三无”船舶基本情况确认表》上，登记的案涉船舶“持有人”为“张某某”。在无相反证据的情况下，应当认定原告与案涉船舶的处理具有利害关系，具备提出行政诉讼的主体资格。二、被诉行政行为应当定性为行政处罚而非行政强制。原告认为行政机关收缴、拆解“三无”船舶的行为是分别实施但具有关联的两个行政强制行为，缺少相应依据。七被告联合发出的通告明确提出，对规定期限内未主动退出的，一律没收拆解。原告所诉“收缴、拆解行为”系将案涉船舶拖带至指定“三无”船舶集中停泊点，而后进行拆解的行为，拖带船舶本身即以没收为目的，应认定有关单位对“三无”船舶予以没收，属于行政处罚。“拆解”系对被没收船舶的后续处理，并不是一个独立的行政行为。三、作出被诉行政行为的主体应认定为建邺区政府。第一，135号《通知》明确，建邺区政府承担建邺区“三无”船舶清理、取缔及拆解工作，其他六被告并无此职能。第二，虽然建邺区“三无”船舶整治办组织实施了案涉船舶的认定、拖带和拆解等工作，但是其并非独立的行政主体，其行为后果应由其组建机关即建邺区政府承担。第三，建邺区政府下属职能部门根据建邺区整治办的要求具体承担“三无”船舶的拖带、拆解任务，不能免除建邺区政府的行政主体责任。第四，其他六被告既不具备没收、拆解的工作职责，也无证据证明其参与了“三无”船舶的没收、拆解工作，原告对其提起诉讼属于错列被告，经释明，原告拒绝变更，法院应依法裁定驳回原告对上述六被告的起诉。四、原告起诉超过了法定起诉期限。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉法解释》）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。虽然建邺区政府没收船舶时未告知原告起诉期限，但是原告于2018年年底即知晓案涉船舶被没收并拆解的事实，于2020年6月1日向法院提起诉讼，因其自身原因超过起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。综上，南京海事法院依法裁定驳回了原告张某某提出的12起诉讼。
【评析】
一、“三无”船舶的治理难题
“三无”船舶，通常是指“无船名船号”“无船舶证书”“无船籍港”的船舶。由于经济利益的驱使，“三无”船舶问题既由来已久，又屡禁不绝，在海上和内河水域均存在。“三无”船舶的运行管理，游离于海事监管机制之外，没有管理公司，所有人、经营人也不明确，给行政执法带来困难。为解决“三无”船舶带来的航行、环境、治安等多重风险隐患，各地往往按照属地负责的原则，由各市、区（县）人民政府组织成立工作领导小组等机构，统一领导部署“三无”船舶整治工作，各相关单位联合开展行动，进行相应的分工和配合。
2016年，在重庆召开的深入推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记强调，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。长江上，“三无”船舶逃避监管，非法从事载客交通、清舱抽残、采砂捕捞、电焊修理等经营行为，既造成安全隐患、破坏生态环境，也成为影响长江禁捕退捕工作的突出难题。根据报道，近三年来，江苏长江水域“三无”船舶发生一般等级以上事故7起，占事故总数近20%，成为水上交通重大安全隐患。为维护长江通航安全和水域环境，加大对非法行为打击力度，南京市政府研究决定开展此次“三无”船舶整治行动，由市政府统一组织，各区政府具体负责和实施，交通、海事、农业农村、水务、公安等多部门联合参与，整治行动自2017年9月1日至2018年8月31日，为期一年。
二、“三无”船舶行政案件的审理要点
“三无”船舶案件通常事实争议较大，必须从程序和实体两个维度把握案件审理方向。
（一）适格主体的认定
“三无”船舶行政案件中适格主体的认定，包括原告主体资格与被告主体资格两方面内容。
1．原告主体资格的认定。船舶是特殊的动产，立法上要求进行登记，以明确船舶所有权。但是，“三无”船舶往往都没有登记证书，即使有，也常常船证不符，并且还难以提供船舶建造证明或买卖证明，给“三无”船舶权利人的认定造成极大困难。在整治“三无”船舶的过程中，通常只能通过船舶的实际情况对使用人、占有人进行认定，而不可能通过司法确权的方式使不合法的“三无”船舶合法化。因此，在因行政机关对“三无”船舶进行处理所引发的行政案件中，对原告起诉资格的认定，要充分考虑这一客观实际。要正确认识行政诉讼以救济公民权利为主、监督行政机关依法行政为辅，通过救济公民权利来监督行政机关依法行政的宗旨定位，既坚持以“利害关系”作为基础，又对利害关系从宽解释，但也要注意不能失之过宽。本案中，建邺区政府根据调查情况，认定张某某系“三无”船舶的“占有人”，在无相反证据的情况下，可以认定张某某与被诉行政行为之间具有利害关系，具备提起行政诉讼的原告主体资格。
2．被告主体资格的认定。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，作出行政行为的行政机关是被告。在“三无”船舶的整治中，涉及行政机关众多，应以多个行政机关为共同被告，还是以某一行政机关为被告，应根据不同情况作出不同选择。一是存在行政法律文书针对具体的“三无”船舶作出处理的，以在法律文书上盖章的行政机关为被告。二是没有行政法律文书的，以事实上作出行政行为的行政机关为被告。三是相关事实无法查清的，推定具有相应职能的行政机关为被告。四是相关事实和相应职能都无法查清的，推定共同开展执法行动的行政机关为共同被告。本案中，缺少行政法律文书直接证明作出行政行为的主体，原告在不清楚案涉“三无”船舶具体有由哪家行政机关处理，也不清楚有关行政机关具体职能分工的基础上，根据七被告共同发布的通告，以其为共同被告提出诉讼，法院在立案阶段应当予以受理。在后续审理中，根据整治行动的职能分工和船舶被拖带、拆解的具体过程，法院查明，案涉“三无”船舶的拖带、拆解工作系由建邺区“三无”船舶整治办组织实施。结合《行诉法解释》第二十条的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法院遂向原告释明，应当仅以组建建邺区“三无”船舶整治办的建邺区政府为被告，而不应以其他行政机关为共同被告，原告予以拒绝。因此，法院根据《行诉法解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，以原告错列被告且拒绝变更为由，依法裁定驳回原告对所错列六被告的起诉。
（二）被诉行政行为的合法性审查
在对“三无”船舶行政案件进行实体审查时，首先要对被诉行政行为进行定性，然后再依照相应的法律法规进行审查。
1．“三无”船舶行政案件中被诉行政行为的定性。对于查获的“三无”船舶，行政机关采取的处理方式一般包括行政强制措施、行政处罚和代履行三种。（1）行政强制措施。在对“三无”船舶进行处理的过程中，不可避免地会采取限制离港、扣押等行政强制措施，以制止违法行为和便于作进一步调查。（2）行政处罚。在对违法行为进行调查后，根据具体的违法情节，行政机关可以作出罚款、吊销营业执照、没收违法所得或船舶的行政处罚。（3）代履行。特殊情况下，“三无”船舶可能存在遇险等情况，其所有人、经营人应当在行政机关限定的时间内打捞清除，否则，行政机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由所有人、经营人承担。除以上之外，行政机关还可能采取责令改正的行政处理方式，既可以是单独使用，也可以与行政处罚并用。
被诉行政行为的定性关系到被诉行政行为作出时间的确定及法律适用等问题。本案中，原告请求确认被告“收缴、拆解”船舶的行政行为违法，并认为“收缴”和“拆解”系具有关联的两个行政强制行为。按照原则上一个行政案件只能处理一个法律关系的要求，法院也不可能在一个案件中对两个行政行为同时进行审查。对被诉行政行为进行定性，可以通过行政行为的法律效果来判断。就本案而言，根据案件中行政机关发布的有关通告及实际做法，行政机关发现可疑船舶后，进行调查认定，对符合“三无”船舶认定标准的，给予一定期限主动退出，在规定期限内未退出的，统一拖带至集中停泊点，随后安排拆解，并对拆解残值不予退还，实现了船舶物权的转移和消灭，达到了没收违法财产的法律效果，应当认定为行政处罚。没收行为在行政机关将“三无”船舶从占有人处转移至行政机关控制之下时即已发生，而拆解只是没收违法财产的后续处理，是一个附随行为，不具有独立性。因此，本案被诉行政行为应当认定为建邺区政府于2018年7月没收张某某持有的“三无”船舶的行政行为。
2．“三无”船舶相关行政行为的实体审查。虽然张某某所涉及的12起案件因为超过起诉期限而未进入到实体审查，但是相关问题仍然值得关注。通常来讲，对行政行为合法性的审查包括行政职权、事实根据、法律适用、行政程序四部分，少数案件会涉及到行政行为无效、行政行为合理性、附带规范性文件审查和附带民事纠纷解决。在对“三无”船舶的监管上，不同的行政机关应当在各自职能范围内查处与“三无”船舶相关违法行为，不能超越法定职权；“三无”船舶的认定上，可以参照国务院国函（1994）111号文批复同意的《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》，明确认定标准和流程，对“三无”船舶相关违法行为准确定性；法律适用上，既要根据行政行为性质的不同分别适用行政处罚法、行政强制法等法律法规，还要根据违法领域的不同分别适用海事、工商、环保、渔业等部门法律、法规，准确选择行政处理方式；行政程序上，有具体程序规定的严格按照规定执行，没有规定或规定较为原则的，处理程序应当符合正当程序原则，保障当事人陈述、申辩的基本权利。目前，“三无”船舶认定难、执法难、监管难等问题依然存在，部分处理方式缺少充分依据，司法审判需要在支持“三无”船舶整治、保护长江生态环境与监督依法行政、保护公民合法权益之间找到平衡点。
三、“三无”船舶行政争议实质性化解的积极意义
包括本文分析的12起案件在内，南京海事法院2020年共审理了38起长江“三无”船舶行政案件。解决行政争议，是《行政诉讼法》的立法目的之一，海事行政审判解决“三无”船舶治理难题，既要有护一江清水、促长江保护的大局意识，也要有让船主下得了船、上得了岸的为民情怀。
（一）充分认识案件意义，切实克服化解难题
38起“三无”船舶行政案件审理之际，正是长江江苏段“三无”船舶清零行动的收官之时。“三无”船舶排查难、处理难、易反弹，这批案件处理稍有不慎，可能引发其他船主效仿诉讼，为长江水上执法带来更大困难。在案件成讼之前，张某某等14人已经通过各级信访反映诉求长达2年，一直得不到满意的答复，对问题的解决已经失去了耐心和信心，立案之初甚至表态拒绝与被告和解。一边是清零收官的大局、一边是信访维稳的压力，面对僵持的局面，唯有以法院的公信力为可靠保障，搭建双方相互信任、相向而行的桥梁，才是案件争议的解决之道。
受理案件后，南京海事法院组织专业审判团队快速介入，在掌握案件背景和相关法律、政策的前提下，深入分析38起案件的共性、个性，果断安排具有典型性的12起案件公开开庭审理，并通知7家被诉行政机关负责人出庭应诉、有关行政执法人员及当事人代表旁听庭审。庭审中，合议庭就多个被告答辩意见的矛盾之处以及没收拆解“三无”船舶中可能存在的不妥向双方进行发问，以不回避、不袒护的态度向当事人表明法院的中立立场，赢得双方信任，树立司法权威，为后期协调化解打牢了基础。
（二）集中研判审理策略，统筹推进化解进程
在开庭审理典型案件后，法院精心研判，确立了作出示范裁判，以裁判促调解、以调解促和解的办案思路。尽管已查明建邺区政府作出了没收“三无”船舶的行政行为，但由于原告张某某因自身原因超过起诉期限，法院依法裁定驳回了起诉。审理过程公正公开、裁判结果有理有据，消除了其他26起案件原告的疑虑，打消了不合理期待，当事人主动提出撤回行政诉讼，并就行政赔偿部分同行政机关达成调解协议，法院出具行政赔偿调解书予以确认。至此，38起“三无”船舶行政案件全部审结。
针对已裁定驳回起诉的案件，张某某提出了上诉，但是在递交上诉状的同时，向一审法院提出了协调解决案件争议的申请，请求暂缓移送上诉案件。对此问题，存在不同认识：一种观点认为，原告已提出上诉，一审法院已无处理权限，应当将案件移送上级法院。另一种观点认为，目前原告态度缓和、主张更为理性，其主动提出协调申请并请求暂缓移送案件，系其对自身诉权的部分处分，一审法院不应被审理程序所束缚，可以组织开展协调工作。经研究，南京海事法院从实质性化解行政争议的角度考虑，决定接受原告的申请，把握宝贵的协调时机，积极动员被告回到协商轨道。经过多轮协商，不断弥合双方分歧，最终促成案外和解，被告同意给予原告一定补助，原告在达成协议后放弃了上诉主张。法院灵活掌握司法程序，为双方协商争取了时间、创造了空间，最终，38起“三无”船舶行政案件得到圆满解决。
（三）专业审判护航发展，服务大局着眼未来
共抓长江大保护、推进长江经济带发展，是党和国家的重点工作部署，也是海事司法服务大局的重要着力点。“三无”船舶引发的行政争议矛盾大、化解难。南京海事法院成立之前，长江江苏段“三无”船舶案件分散在不同的地方法院审理，裁判尺度不一，审判效果参差不齐。南京海事法院履职之后，集中管辖长江江苏段涉及船舶等财产的海事行政案件，通过组建海事行政专业审判团队，对疑难复杂和社会影响较大的案件进行集中研判，统一裁判尺度，大幅提升此类案件审判质量和效率。这38起案件的成功处理，是对“三无”船舶司法裁判方法的有益探索，为海事行政审判解决“三无”船舶治理难题提供了经验，有利于推动长江保护行政执法与司法长效协作机制的建立。
《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》于2020年12月26日经第十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过，并将于2021年3月1日实施。《长江保护法》明确了绿色保护发展措施，对船舶污染管控、长江航道资源利用提出了更高的要求。在《长江保护法》实施之际，南京海事法院妥善化解38起长江“三无”船舶行政争议，最大限度维护民生权益，有力保障长江江苏段航运安全和水域环境安全。高质量的海事行政审判，彰显了海事司法促进长江经济带高质量发展的职能作用，为长江大保护提供了有力的司法支持。