【人民司法(应用)2022年第1期 】王蕴、朱少雄、王晨阳:长三角区域一体化发展背景下海事司法协作的探索
发布时间:2022-04-12 浏览量:13266

一、现状检视

(一)国内典型司法协作实践发展

1.长三角区域司法协作

长三角区域司法协作最初源于1993年的环太湖地区司法协作会议,共13家成员单位参加。随着长三角地区经济发展与司法联动协作需求的增加,环太湖地区司法协作会议演变为长三角地区部分基层法院司法协作会议。长三角地区逐渐形成了定期召开长三角地区法院工作会议的协作形式。201912月,中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《长三角发展规划纲要》)。《长三角发展规划纲要》的出台,标志着长三角一体化发展进入全面提升的新阶段。贯彻落实长三角一体化发展国家战略,是长三角地区各家海事法院围绕中心服务大局的重点工作。长三角区域各家海事法院积极通过线上视频会议针对海事审判疑难复杂问题进行交流研讨,互相邀请法官交流授课。部分海事法院积极联合长三角区域党委政府、司法机关、执法机关开展长三角地区法律问题研讨、普法宣传教育等活动,促进长三角区域执法标准统一和社会和谐稳定。2020924日,上海市高级人民法院、江苏省高级人民法院、浙江省高级人民法院、安徽省高级人民法院召开第十二届长三角地区法院司法协作工作会议,以加强一站式建设,打造现代化诉讼服务新高地为主题,共同签署《长三角地区法院一站式多元解纷和诉讼服务体系建设司法协作框架协议》,在已有的跨域立案、委托执行、跨域法官会议等基础上,进一步推进了一站式多元解纷机制的发展。

2.京津冀区域司法协作

2015218日,最高人民法院《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》第16条提出要充分发挥三地审判优势资源,积极探索知识产权案件、海事海商案件、生态环境保护案件集中管辖或专门管辖制度。目前京津冀三地在立案、审判、执行等众多领域广泛开展了司法协助,司法协作领域的外延丰富,涵盖了裁判标准、文书送达、调查取证、证据保全、案件管辖、异地执行、区域法律服务、区域司法鉴定信息互通共享等审判执行领域的各个方面。在海事、知识产权、环境保护、司法鉴定等相对专业的领域,京津冀地区形成了形式灵活的司法协作。但仍存在着顶层设计联动不足、区域司法协作非体系化的问题,缺失强有力的组织保障,有关司法协作的法律法规、制度机制不够健全。

3.粤港澳大湾区司法协作

20163月,国家十三五规划明确提出推动粤港澳大湾区建设。20177月,《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》正式签署,标志着粤港澳大湾区建设进入实质性阶段。2019218日,中共中央、国务院正式发布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》,国际一流湾区和世界级城市群建设进入全面铺开时期,法治保障和司法协作是促进粤港澳三地可持续繁荣发展的重要方式。粤港澳大湾区司法协作与京津冀及长三角区域司法协作的重要区别在于其具有一国两制三个法域的实际背景。大湾区模式既具有自发性、自主性、共生性、协调性等法律共性,又具有中央顶层设计、法律协同障碍、政治特区等特异性。根据国际法规则,司法协助国家主权事项。香港基本法第九十五条、澳门基本法第九十三条明确指出特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助该规定为港澳与内地开展司法协助提供了法律依据,但对于粤港澳大湾区的广东省来说并没有明确的授权,加之比内地省份,香港和澳门享有高度自治权,故而在一国两制背景下粤港澳的差异成为区域性司法协作面临的难题。

4.新亚欧陆海联运通道司法协作

为服务和保障一带一路倡议的顺利实施,201577日,最高人民法院发布了《关于人民法院为一带一路建设提供司法服务和保障的若干意见》。2018717日,首届新亚欧陆海联运通道建设司法协作研讨会在江苏省连云港市召开,江苏连云港、辽宁大连、浙江湖州等中级人民法院及上海海事法院共21一带一路沿线城市法院参加并签署了司法协作框架协议,涵盖加强协作法院及辖区法院之间立案、管辖协作,不断深化执行联动,加强人才培养等内容。随着一带一路倡议的深入推进,外向型经济格局体系基本形成,沿线国家和地区的人员贸易往来日益密切,司法服务与保障需求日趋全方位、多元化,主要体现在共同打击犯罪、妥善审理海商事及货物运输类纠纷、知识产权司法保护、保障劳动者合法权益、强化基建领域重点合作项目利益保护、环境资源审判等方面。新亚欧陆海联运通道建设司法协作倡导的积极利用以审判为主,兼容仲裁、调解等多元纠纷解决机制,建立多样、便捷的涉外商事送达方式和涉外仲裁机制,努力营造公开、透明的司法环境,最大限度保障当事人的知情权等举措对于服务和保障一带一路倡议的顺利实施具有重大的现实意义。

5.江苏海事司法与行政执法协作

为联动破解沉船打捞、船舶扣押、生态环境修复等司法执法难题,南京海事法院积极探索海事司法与行政执法协作新模式。2020711日,江苏省交通运输厅、江苏海事局、连云港海事局、南京海事法院共签战略合作备忘录,在服务大局、执法办案、纠纷化解、社会治理等方面精诚协作。2021412日,为贯彻实施《长江保护法》,江苏省交通运输厅、江苏海事局、南京海事法院联合召开新闻发布会,聚焦通海可航水域环境污染和长江生态环境保护修复,发布九大工作举措和十大典型案例。2021711日,江苏海事司法与行政执法战略协作推进会在南京海事法院召开,协作主体从原有的四方协作拓展至“1+10”模式,增加了江苏省自然资源厅、江苏省生态环境厅、江苏省水利厅、江苏省农业农村厅、江苏省出入境边防检查总站、江苏海警局、公安部长江航运公安局等7家单位。依托上述战略协作机制,南京海事法院研发全国海事法院首个点对点船舶执行查控系统,建立水上交通事故一站式解纷中心、涉渔矛盾一站式解纷中心,创建失信联合惩戒机制和协助执行员制度协同共建促进海事司法执法水平双提升。

(二)长三角区域一体化背景下海事司法协作现存问题

1.服务长三角一体化发展的海事司法协作机制尚未建立

成熟完善的法律法规、制度规范是支撑司法协作良好运转必不可少的骨骼脉络在国家层面,中共中央、国务院发布了《长三角发展规划纲要》,最高人民法院印发了《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》。地方层面,长三角三省一市法院发布了一系列合作框架协议,如在环境资源审判协作领域,四地法院出台了多项协作交流文件,如《长三角环境资源司法保护协作备忘录》《长江口生态环境司法保护合作框架协议》《服务保障长三角生态绿色一体化建设司法协作协议》《长江三角洲地区人民法院环境资源审判协作框架协议》等。但作为审判海事海商案件的专门法院,上海、南京、宁波、武汉海事法院(以下简称四家法院)在强化司法协作、服务保障长三角区域一体化发展方面尚未签署协作规范或协议。按照博弈论的观点作为制度交易博弈的行为主体,各方关注的都是自己一方的现实和未来利益,更多的追求自身利益的最大化,而较少考虑全局和长远利益。如果没有完善的制度机制来沟通各方需求、平衡各方利益、体现各方意志,区域司法协作将会难以为继。因此,在签订长三角海事司法协作指导意见或合作协议基础上形成海事司法协作机制对于指导四家法院在发挥海事审判职能中加强协调联动、服务保障长三角区域一体化发展具有现实意义。

2.长三角区域海事法院间立审执协作联动未实质性开展

执法办案是法院第一要务,经过多年发展,法院系统已经形成了当场立案、网上立案、自助立案、跨域立案相结合的多元立案工作方式,打通了便利老百姓诉讼服务的最后一公里,特别是海事法院于2019年在技术层面上全面实现了跨域立案。与网上立案相比,跨域立案优势在于帮助无法有效利用网络技术立案的申请主体解决立案问题。海事法院专门管辖海事海商案件,跨域立案审查有着良好合作基础,但从当前各法院跨域立案实践来看,这一优势未得到有效发挥。以南京海事法院为例,2019124日履职至今年8月,跨域立案数仅有33件,其中作为协作法院协助其他法院跨域立案10件,作为管辖法院由其他法院协助跨域立案23件。四家法院分属四省市,在法律标准和执行程序等方面不可避免存在差异,例如不同法院对申请诉前扣押船舶的标准及保证金要求均不相同,易造成当事人挑选法院,特别是在处理有重大影响的疑难复杂海事海商案件时,沟通协调机制的缺失容易造成同案不同判的结果。在执行方面,法律规定由作出生效判决、裁定的一审法院或同级被执行人财产所在地法院执行,海事法院跨区域管辖,被执行人财产所在地海事法院更加熟悉辖区航运主体经营情况,更有利于案件执行。但实践中当事人大向作出生效判决、裁定的一审法院申请执行,鲜有在同级被执行人财产所在地法院申请执行的情形。以南京海事法院为例,2019124日履职至20218月,作为被执行人财产所在地法院受理当事人强制执行申请的案件仅有1件,即(2020)苏725号案件,执行依据为武汉海事法院作出的(2015)武海法商字第01591号民事调解书。因此,亟需四家法院在长三角区域一体化发展背景下通过规范操作流程、发布协作举措鼓励申请人在财产所在地海事法院申请执行,进一步提升执行效能。

3.长三角海事司法协作保障体系有待建立和完善

建立持续、稳定、常态化的司法协作机制离不开信息化建设、人才交流、司法调研等保障机制。而从目前实践来看,四家法院在长三角海事司法协作人、财、物等各方面保障机制尚未建立,已进行的协作停留在走访交流、邀请法官授课等层面,海事司法协作存在范围较窄、协作内容较为单一的问题。在信息化建设方面,四家法院均在海事特色智慧法院方面进行了主动探索,如上海海事法院研发启用集查询船舶航行轨迹、船舶碰撞动态模拟、货物运输动态功能于一体的船舶数据分析系统,开发建设外国法查明平台等。宁波海事法院研发海事司法案例库,开发船舶司法扣押在线办理平台使干警在办公室即可向海事部门送达扣船法律文书。南京海事法院积极推进海事司法与行政执法协作联动,首创囊括江河湖海全类型船舶的点对点船舶执行查控平台、港口货物执行查控平台。但目前各法院所建立的数据库、线上平台的适用范围大都集中在本院辖区,相互独立,未能形成集成效应。人才培养方面,上海、武汉、宁波海事法院成立较早,相较于南京海事法院有着更为丰富的海事审判经验,拥有数量众多的优秀海事审判法官。但因受理案件类型、法院审判理念等因素的影响,四家法院法官司法能力亦存在差距,目前四家法院间尚未建立常态化、系统化的法官交流机制。调研成果方面,四家法院围绕审判执行工作,每年发布审判白皮书、典型案例,推出许多精品调研成果,但在服务保障长三角区域一体化发展方面,未建立联合发布审判白皮书、共同开展课题调研等体制机制。

二、理论证成

(一)长三角区域一体化背景下海事司法协作概念界定

1.理论基石

在区域一体化发展背景下,海事司法协作的运行基石是协同论。协同论是20世纪70年代以来在多学科研究基础上形成和发展起来的一门新兴学科。协同论认为,系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统的协同作用决定的,协同得好,系统的整体性功能就好。反之,如果一个管理系统内部相互掣肘、离散、冲突或摩擦,就会造成整个管理系统内耗增加,系统内各子系统难以发挥其应有的功能,致使整个系统陷于一种混乱无序的状态。由于系统内部各子系统或组成部分之间同向合作、相互配合,从而减少或避免内耗,提高相关要素和相关系统在协同工作中的工作效能,产生互补效应,使系统功能放大。协同论作为一种公共管理理论较早运用到行政管理领域,但在司法领域没有得到足够重视。海事海商案件具有一定特殊性,时间和效率对于水上运输经营主体来说非常重要,故开展海事司法协作是高效率维护公平正义、高质量服务保障航运经济发展的必然要求。

2.海事司法协作

协作一般是指互相配合,共同完成某项任务。司法协作是因司法管辖原则的内在张力而产生的一种司法活动,并非法律概念,与之相类似的是我国民诉法中专章规定的司法协助,后者是指不同国家的法院之间代为送达文书和调查取证等协助行为。有关司法协作的规定散见于民诉法和刑诉法等法律中,指的是我国法院在管辖区内实施的代为送达、协助执行等协作行为。随着司法活动的扩展,区域司法协作的内容从调查、送达和执行等扩展到立案诉讼服务、统一裁判尺度、优化资源配置和培训挂职交流等各方面。海事司法协作是指在海事司法活动中,相关主体之间互相配合、共同完成某项海事司法活动的过程,是在当下特定的社会生活背景下,基于化解海事海商纠纷矛盾的迫切需求而产生的,是服务保障航运经济高质量发展的制度创新。海事海商案件属于海事法院专管辖,海事法院是典型的跨行政区域的专门法院,多家海事法院联动协作成为提升审判执行质效不可或缺的手段。长三角区域一体化背景下的海事司法协作就是按照协同论的基本要求,从系统整体性出发,对系统各要素的功能和作用进行协调,对海事司法所涉及的跨区域的审判机关,根据不同案例类型,在司法过程各个环节、不同层面确定协作要求和边界,实现紧密联系、有机配合。

(二)长三角区域一体化背景下海事司法协作功能优势

在海洋强国建设、一带一路倡议和长江经济带发展的大背景下,海事司法协作有着内在生成基础,也蕴含着航运经济高质量发展的要求特别是在长三角区域一体化发展背景下符合协同论要求的海事司法协作具有丰富的功能优势。

1.有利于高效化解矛盾纠纷,维护当事人合法权益

司法为民、公正司法始终是人民法院工作主线。加强区域司法协作是发挥法院司法职能的重要内容,是化解社会矛盾争议的必然要求,是贯彻落实习近平法治思想中人民立场的具体体现。海事海商矛盾纠纷涉及运输途中发生的或者船舶碰撞事故导致的人身伤亡、货物灭损、环境污染,海上货物运输合同、租船合同等合同当事人违约等诸多情况,无论是从侵权角度弥补人损、货损、环境损失出发,还是从解决合同争议帮助航运主体恢复正常生产经营考虑,尽可能提高审判执行效率、缩短纠纷处理的时间都是对当事人权益的有力维护。开展长三角区域海事司法协作,有利于四家法院利用地理位置便利条件,实施跨域立案以便利当事人就近申请立案,第一时间协助异地海事法院完成扣押船舶等保全措施,更高效地固定相关证据、查清案件事实,及时引导申请执行人向被执行人财产所在地海事法院申请立案执行为有效维护当事人合法权益高效兑现申请执行人胜诉权益奠定良好基础。

2.有利于促进海事海商纠纷协同处理,优化营商环境

201910月,国务院发布《优化营商环境条例》,指出优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则,以市场主体需求为导向,以深刻转变政府职能为核心,创新体制机制、强化协调联动、完善法治保障,对标国际先进水平,为各类市场主体营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。开展长三角区域海事司法协作正是强化协调联动的举措长三角区域海事司法机关以定期会商、审执联动、资源共享、联合调研等形式开展协作能够进一步提升疑难复杂案件的审判、执行效率,减少法官异地奔波等事务性工作,压缩海事海商纠纷当事人诉讼时间成本,助力营造法治化营商环境,护航长三角区域航运经济高质量发展。

3.有利于促进海事司法尺度统一,提升海事司法公信力

司法公信力既是社会公众对司法的信任程度,也反映了司法机关在社会公众内心的信用状况。涉外海事审判工作直接影响中国司法的国际公信力,直接决定开放型经济新体制的司法环境。长三角区域有上海、宁波、武汉、南京四家海事司法机关,在海事海商纠纷处理方面仍存在一些裁判差异问题,如在实际承运人挂靠经营中主体资格、合同效力认定等方面存在不同观点,在扣押船舶等保全工作中亦存在差异做法。在实践中,部分当事人会为了获取预期的裁判结果而大费周章地转至距离船舶停泊港较远且实际上缺乏管辖权的异地海事法院进行起诉,不仅耗费诉讼成本,而且浪费司法资源。通过开展长三角区域的海事司法协作,四家法院间进一步统一裁判尺度,达成一致处理办法,充分发挥海事司法职能,提升长三角区域海事司法公信力。

三、路径探索

(一)建立长三角区域海事司法协作的制度规则

固定、权威的组织机构是司法协作体系的大脑心脏,四家法院建立司法协作组织机制、签署协作协议是开展长三角区域海事司法协作的首要任务。

1.订立海事司法协作协议或规则

四家法院以《长三角发展规划纲要》最高人民法院《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》以及长三角区域四省市高级人民法院司法协作文件为指引,订立涵盖四家法院服务保障长三角区域一体化高质量发展的议事程序、协作内容、协作方式、协作责任等内容在内的协作协议,指导四家法院海事司法协作更好地服务国家战略实施。

2.建立定期会商联络机制

四家法院围绕长三角区域海事海商审判需求,定期召开多主体参与的联席会议。联席会议由四家法院轮流主办,共同交流疑难复杂海事案件,探讨保障长三角一体化发展的海事司法着力点,依法履行海事审判职能,维护区域内航运经济健康发展。在有重大事项需要及时解决时,可以召开临时性会议进行交流研讨。

3.建立日常联络沟通制度

为做好服务保障长三角一体化发展工作,四家法院要建立长三角区域海事司法协作日常沟通联络机制,确定各自法院负责联络的部门和联络人员,负责各项协作事项的具体落实以及日常对口联络工作,做好海事司法协作中具体的事务性和服务性工作。

(二)规范长三角区域海事法院间立审执协作流程

1.优化长三角区域海事司法诉讼服务

加强四家法院诉讼服务能力协作,研究制定统一的工作制度,严格落实当场立案、网上立案、自助立案、跨域立案相结合的多元立案工作,实现立案的规范化、信息化和便民化。建立四家法院间委托送达、联合调解、调查取证等协助机制,简化办理流程,提升办理效率。对于重大疑难复杂敏感事项要及时通报,促进纠纷实质性化解,维护社会和谐稳定。

2.统一海事司法裁判尺度

海事海商案件因其涉水、涉港、涉船等特殊性,加之长三角区域经济外向型、船舶大型化等特点,四家法院受理的案件在基本事实、争议焦点、法律适用等方面具有一定的相似性。2015年最高人民法院发布《关于全面推进涉外商事海事审判精品战略为构建开放型经济体制和建设海洋强国提供有力司法保障的意见》,强调海事审判以精取胜,进一步提高裁判文书质量,统一法律适用标准,规范自由裁量权,确保裁判尺度统一。四家法院可以依托海事审判精品战略,建立重大疑难案件会商制度,定期会商共同探讨审判和执行实践中带有共性的疑难、复杂和新类型案件的法律适用问题,对于疑难复杂的海事海商法律问题作出具有指导意义的裁判,积极打造具有国际影响力的典型案例,促进海事司法裁判尺度统一。

3.深化执行联动协作创新

当前信息化手段已成为助力彻底解决执行难问题的利器,但四家法院辖区因经济社会发展及各自所属高院在执行信息化建设方面存有差异,点对点执行查控系统涵盖财产信息范围参差不齐。四家法院可以在目前最高人民法院事项委托平台基础上,进一步拓展协作事项范围,对于被执行人财产所在地位于其他三家法院辖区的,积极引导当事人在被执行人财产所在地海事法院申请立案执行或者探索实施全案委托执行。借鉴浙江宁波“正向激励+信用修复” 的创新实践,完善南京海事法院与海事行政部门失信联合惩戒机制建设,建立具有海事特色、跨地区跨部门的失信惩戒守信激励和失信修复机制,推动长三角区域海事信用体系建设,助力切实解决执行难。

(三)提升长三角区域海事司法服务能力和水平

1.建立人员交流互动机制

在传统实地考察、经验交流等工作协作基础上,探索人员异地交流机制。短期可采取挂职锻炼的方式进行有规划的、分批的异地交流任职,缩小四家法院法官海事司法能力差距;中长期可通过建立异地任职激励机制,在鼓励和引导海事法官在四家法院间有效流动方面探索制度支撑,合力打造长三角区域高素质海事司法队伍。

2.加强教育培训资源共享

长三角是全国教育资源最丰富的地区之一,教育发展处于领先水平,特别是上海建设国际航运、金融中心,海事学者、律师、航运经纪人、鉴定评估师等航运人才集聚,在航运法律人才资源上优势突出。四家法院立足高质量海事审判,和高校紧密合作,如上海海事法院与上海海事大学、上海对外经贸大学、华东政法大学等,宁波海事法院与大连海事大学、公安海警学院、上海海事大学等,南京海事法院与大连海事大学、上海海事大学、南京信息工程大学,武汉海事法院与武汉大学、大连海事大学等建立了长期交流关系,在学术研讨、业务培训、人才培养等方面开展深度合作,积极促进司法实践和理论学界的融合发展。四家法院要充分发挥各自专家智库、培训项目优势,协调联系、邀请专家授课,采取线上或线下形式共同举办培训活动。

3.强化联合调研课题攻关

长三角四家法院管辖区域是全国对外开放程度最高的区域之一,涵盖了江河湖海等,亿吨港口数量、船舶流量占全国最大比例,2020年全国吞吐量超过亿吨港口40个,其中四家法院管辖区域内港口19个。四家法院海事审判实践中遇到的疑难问题相似,有联合开展课题研究的共同需求和基础,四家法院可在人员安排、资金保障、课题立项、外出调研等方面提供支持保障,努力形成长三角海事司法发展亟需的精品调研成果。

(四)加强长三角区域海事司法协调合作机制建设

1.建立长三角海事司法协作平台

以智慧法院数据法院建设为依托,运用大数据、人工智能等技术手段,充分运用最新信息技术和长三角一体化发展优势,整合船舶数据分析系统、船舶司法扣押在线办理平台、船舶执行查控系统等信息化成果,实现跨网段视频对话、案件讨论、文件传输以及船舶、港口货物等的线上查控,提升四家法院间协作效率,为法官办案提供智能化辅助。

2.加大海事纠纷实质性化解力度

坚持和发展新时代枫桥经验,推进长三角区域海事纠纷一站式多元解纷和诉讼服务体系建设,建立统一的海事纠纷诉前、诉中调解及诉调对接流程和标准,共享四家法院多元解纷站点、特邀调解员、协助执行员等资源,依托信息化手段加强数据共享和业务协同,形成长三角海事纠纷化解合力。

3.强化长三角区域重大海事案件处置联动

对于跨法院辖区的重大海事、船舶污染等案件,四家法院建立联动处置机制,必要时可以互派法官参与案件讨论。对于人身伤亡、海洋养殖业受污染等涉稳涉群涉众等具有较大区域性影响的海事案件,四家法院应当通力协作,及时协调当地党委政府及相关部门,促进矛盾纠纷实质性化解,维护社会和谐稳定。