本文获第三届“羊城杯”
司法体制综合配套改革征文三等奖
作者：南京市中级人民法院 周 晓
南 京 海 事 法 院 姬美修
摘要：本轮司法体制改革在落实司法责任制、司法人员分类管理改革等方面取得显著成效，一定程度上改变了审判权运行方式，影响了上下级法院的监督管理模式，但这种对下监督管理关系目前并没有完全理顺，存在着审判工作与非审判工作的混同。近年来，上级法院开展对下审判指导、审判管理等审判相关工作时受到执行工作、司法政务、政工党建等非审判工作领导式管理的影响，出现更加明显的行政化色彩，直接或间接侵蚀了审级制度；而非审判工作对下管理模式亦未完全明确，上下衔接不畅，统一管理和调度的水平不高，影响了非审判工作的高效开展。本文选取上级法院中较有代表性的高级法院，梳理其2015年以来下发的工作通知，分析其中反映的上级法院对下监管的趋势和存在的问题，提出区分审判工作和非审判工作的二元化思路，基于两类工作的特点，主张让审判权与行政权各归其位，并据此提出完善上级法院对下监督管理模式、促进司法高质量发展的新路径。
关键词：上下级法院 审判与非审判 监督去行政化 统一协同管理
在我国，上下级法院之间到底是一种怎样的关系？是监督、指导还是管理，学理上是智者见智的问题，但从实务角度，则应当面对中国实际。根据我国宪法及人民法院组织法规定，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。因此，多数观点认为上下级法院之间是监督关系。但严格来讲，上下级法院之间的监督关系主要是针对审判工作而言。我国法院作为国家审判机关，是国家机关的组织部分，具有任何国家机关应有的保持正常运转的行政管理制度，也需要处理大量司法行政事务。目前，我国有最高人民法院1个、高级人民法院32个、中级人民法院410个以及超过3000个基层人民法院，另外还有海事、铁路、军事、知识产权、金融等50余个专门法院。各级法院除了需要履行案件审理、审判管理等审判职责，同时还要行使司法执行权以及处理司法调研、组织人事、纪检监察、教育培训、司法协助、司法警务、装备保障等综合性事务。在处理上述“非审判工作”的司法实践中，上下级法院之间不可避免的受到行政化思维的影响，形成一种管理的关系。这种审判工作的对下监督和非审判工作的对下管理模式，是当前上下级法院之间的运行常态。
一、实践检视：源自J省高院6034件通知的趋势探寻
在我国法院体系中，高级人民法院的地位十分重要，处于连接最高人民法院与各中基层人民法院、部分专门法院之间的重要纽带，它不仅承担了二审、再审、审判监督等较多审判职能，还承担了大量传达和落实中央、最高法院重大决策部署以及管理中基层法院、专门法院非审判事务的职责。从高级法院对下监督管理的方式来看，除了直接的办理案件工作，主要是通过下发工作通知、召开会议、制定文件、开展考核等途径实施，其中绝大部分又是以通知的形式进行信息传递的。因此，对工作通知进行深入分析，可以在一定程度上反映出当前高级法院对下监督管理情况。时间范围上，我们选择了2015年本轮司法体制改革全面推开的年份，至今年上半年，以期使样本更能反映出司法体制改革开始以来，J省高院对下监督管理趋势变化。
（一）通知基本情况
1．数量逐年递增。从通知发布数量上来看，2015年为975件，2016年为1004件，2017年为1094件，2018年为1128件，2019年为1215件，2020年上半年618件，呈逐年增长趋势。2015年，J省作为全国第二批改革试点省份，全面推开司法改革，社会关注度高，反映出J省高院加强对下监督管理力度不断加大。（见下图）
2．类型极为多元。从通知涉及类型来看，召开会议1169件，开展活动850件，发布信息839件，转发通知791件，下发规范652件，调研统计636件，报送材料456件，部署落实427件，还有其他214件。反映出省高院对下监督管理方式十分多样化且上下级法院间关系较为紧密。（见下图）
3．内容包涉广泛。从通知包含内容来看，涉及审判工作的有2435件，约占45.33%；非审判工作3599件，约占54.67%。具体来看，审判工作中，涉及审判监督指导1252件，占比20.75%，审判管理1183件，占比19.61%；非审判工作中，涉及执行工作1009件，占比16.72%，涉及纪检监察、组织人事、后勤装备、司法警务、教育培训等司法政务工作1920件，占比31.82%，涉及思想政治、党务工作的670件，占比11.10%。反映出省高院对下指导与管理的范围逐渐扩大，全面覆盖了全省法院审判与非审判等各项工作领域。（见下图）
（二）变化趋势分析
1．审判指导更加注重统一性适用。本轮司法改革之前，在审判业务工作方面，上级法院对下监督指导的方式已经开始从个案监督扩展到普遍性的规范指导。“两高”在2012年下发《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》，但该文件在司法实践中认识不一，并未得到有效执行。当前，为了统一裁判尺度、正确适用法律，包括J省高院在内的全国各高级法院都通过出台规范性意见、指导性规定以及会议纪要、问题解答等方式加强对下指导。梳理通知发现，J省高院下发此类业务指导类通知652件，年均100件，虽然其并不具有司法解释的效力，但多数文件都提到了“遵照适用、严格执行”等提法，必然使辖区中基层法院在案件审理时去主动对照，强化了审判指导的命令化。此外，针对个案的请示依然存在，关于案件请示的批示答复类通知有15件。下级法院为了避免出现案件裁判结果被上级法院发改的风险，主动加强案件请示力度，模糊了审级界限，使得原有的案后审判结果监督变为全过程监督。
2．审判管理更加注重指标性导向。审判管理作为提升审判质效的重要手段，侧重程序性管理，也这是保持上下级法院间审级独立的需要。但随着改革的深入，审判管理与质效考核的结合愈发紧密。2015年以来，J省高院针对审判质效指标、态势分析等发布272个通知，从2015年的28个增长到2019年的55个，每月3-4个，多次下发通知开展“审判质效提升月”、清理长期未结案件、案件评查及某类案件“百日攻坚”等活动，对包括一审服判息诉率、调撤率、结收案比等在内的审判运行态势月月比、季季评，对法院指标排名还会下发通知公示通报。这种指标性管理模式，促使辖区法院在审判工作中树立起目标导向，客观上提升了审判质效，但部分指标考核设置备受质疑，且过分追求指标性考核导向，加剧了审判权运行机制的行政化色彩。
3．执行工作更加注重协同化管理。执行工作是法院重要的业务职能，特别是执行实施工作，关涉生效裁判能否得到及时有效履行。2015年以来，J省高院发布涉及执行工作通知1009件，85%以上涉及执行实施工作。特别是2017年以来，围绕用两到三年时间基本解决执行难，J省高院全力以赴推进执行工作，从通知上来看，2017年、2018年针对执行工作下发了超过200件通知，全面加强执行规范化建设，构建起三级法院之间的协同执行网络，有力提升执行工作质效。去年以来，J省高院持续加大执行工作的对下管理力度，下发通知近300件，进一步加强执行工作的领导。
4．司法政务更加注重行政化管控。司法政务维系法院运转所涉及的行政事务，对法院审判执行工作职能发挥具有十分重要的服务保障作用。从J省高院下发的通知来看，司法政务类通知近1920件，占比达到31.8%，涵盖司法政务各项事务，特别是2015年开展省以下人财物统筹管理工作后，J省高院对涉及组织人事、后勤装备等事项的通知明显增加，年均达到200件，2019年已超过400件，有关通知均强调统一管理、统筹安排，这种管理协调方式是一种行政化模式，反映出高级法院对下管理协调力度逐渐加大。近年来，随着大数据、区块链等信息化发展，智慧法院建设逐渐深入到法院政务管理各领域，扩大了上级法院司法政务对下管理的范围。J省高院下发通知中涉及智慧法院建设、信息化建设管理的超过200件，从2015年的22件增长到2019年的51件。
5．政工党建更加注重政治性引领。在我国，法院作为政法机关，讲政治是应有之义。按照党内管理和党建工作要求，各级法院均设置党组，法院院长兼任党组书记，上级法院党组对下级法院党组实行协管指导、政治领导，保证法院在党的领导下更好地发挥司法职能。从J省高院下发的通知来看，涉及思想政治教育、政治理论学习、意识形态等方面的通知有420件，特别是党的十九大以来，相关政治学习、教育培训的通知有240件，均要求下级法院要全面落实、认真学习。同时，J省高院关于机关党建、党员管理、评先评优、“一岗双责”等党务方面的通知有250余件，2019年已达到57件，反映出党建方面领导力度逐渐加大。今年，按照最高法院部署，J省高院先后下发在全省法院开展“两个坚持”专题教育、“三个以案”警示教育、“三个规定”专项整治等通知，进一步强化在思想政治方面的政治引领。
（三）结论：审判工作与非审判工作对下监管的行政化混同
对上下级国家机关的关系而言，行政机关之间是单纯的领导关系。而法院之间，就审判工作而言是监督关系，对非审判工作而言，目前宪法和人民法院组织法均未明确予以规定。但从J省高院发布通知来看，其对下监督管理模式已经出现了一元化混同，特别是对审判监督指导、审判管理等审判工作而言，同执行工作、司法政务、政工党建管理模式趋于一致，带有明显的行政化管理色彩。实践中，下级法院对上级法院在审判与非审判工作方面的行政化管理也普遍服从和认可。
二、现状反思：上级法院对下监管模式的逻辑厘清
（一）根源追溯
1．对内：延续国家治理的统一性和法律体系的协调性。我国是人民民主专政的社会主义国家，集中统一领导是我国国家治理体系的主要特点。上级法院特别是高级法院为了更及时地落实中央和最高法院的有关政策，就会通过行政化模式加强对下指导、管理和联系，不可避免会催生行政化倾向。另一方面，为了避免出现同案不同判的情况，最高法院高度重视统一裁判尺度，最高法院、高级法院层面偏重通过制定具有普遍适用性的规范性文件来加强对下审判指导，无形中增加了审判工作的行政化。
2．对外：回应社会关切、满足司法需求。近年来人民法院工作虽然取得了明显成效，但与人民群众多元化的司法需要相比，仍然供给不足，特别是中基层法院的人才相对匮乏，法官素质总体不高，社会公众基于对国家机关上下级关系的传统观念，在上级法院承担对下指导特别是管理职责方面，具有天然的认同感。为了更好地回应群众司法需求，上级法院倾向于直接部署推动，对此，梳理通知内容可以看出，J省高院上级法院习惯于通过强化审判指导、审判管理、执行工作、司法政务等工作，加强对下指导和管理，督促下级法院提高服务水平，回应社会关切。
（二）不利影响
从J省高院的实践情况来看，上级法院对下监督管理工作模式取得了一定成效，特别是在提升审判质效、统一裁判尺度、落实上级部署方面具有一定的现实合理性。但从长远来看，这种将审判与非审判工作混同式的对下监管方式很容易导致两种不同权能的运行紊乱。
1．侵蚀当事人诉讼权利。就审判工作而言，其中立性决定了对审判工作只能通过监督的方式进行，这种监督是从审级独立的角度而言，针对下级法院审理的案件，可以给当事人一个更高层级的重新审查渠道，确保上级法院在二审、再审过程中不会受到干扰。但当非审判工作中的管理模式渗透到审判工作中，下级法院的法官就会在无形中遵照上级法院的指令行事。当事人通过审级独立获得的诉讼权利、基于法院中立裁判而形成的诉讼预期就会落空，不利于当事人权益的保障。
2．影响审判权良性运转。本轮司法体制改革在落实司法责任制、法官依法独立行使审判权上下了很大功夫。但通知中反映的J省高院在审判管理中强势推行的“数字考核”、排名通报等行政化方式，必然会导致下级法院竭力去通过加强内部管理确保按时完成指标，这种自上而下的推动，将加剧审判工作的行政化，与改革中强调的审判工作“去行政化”背道而驰，短期来看，加大了法官工作压力，长期来看，将会影响审判权高效有序运转。
3．制约分类化职业管理。目前，全国法院均已形成法官、司法辅助人员、司法行政人员的基本人员分类。但未来各类人员发展却不尽相同，特别是司法行政人员的专业化建设、职业化管理尚未有效开展。相较于围绕审判权力运行机制以及员额法官的各项配套改革的落实，法院司法行政管理、司法行政人员受到的关注明显较少。从J省高院发布的涉及司法政务工作通知中发现，一方面，J省高院下发的涉及司法政务的通知虽然不少，但涉及司法政务管理方面的几乎没有。另一方面，由于高级法院与下级法院之间司法行政部门设置不一、职责细化标准不统一，不同部门经常针对人员管理、职业保障、教育培训等相似事项交叉、重复通知，上下级法院间在司法政务工作开展、司法人员管理上呈现碎片化、非整体化，缺少分类管理、顺畅有序的管理体系。
4．阻碍高质量发展进程。在过度行政化侵蚀下，就法院整体层面而言，可能导致下级法院出现路径依赖，凡事均请示报告；就法官个人而言，难以形成敢于担当、敢于负责的工作风格，最终可能司法责任制被架空，长此以往，下级法院的法官素质难以有效提升，进而制约审判质效。执行工作管理体制目前尚未完全明确，参照审判工作对执行工作进行绩效考核，忽视执行工作自身特点，不利于执行工作有效开展。上下级法院间的司法政务管理关系也尚未理顺，省以下人财物统管改革进展较慢，上级法院在制度设计与内外协调上缺乏统筹考虑，致使上下级法院司法政务工作难以形成有效对接，多头管理、政出多门，也导致管理水平的差异性，难以为司法高质量发展提供有效服务保障。
（三）厘清——“审判”归审判、“行政”归行政
综上，上级法院构建科学合理的对下监督管理模式应采取何种思路？这取决于如何定位上下级法院的关系。正本清源，上下级法院之间到底应该是什么关系？笔者认为，抛开我国法院具体工作实际谈论上下级法院关系是毫无意义的。根据我国宪法和人民法院组织法规定，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。因此，从法定意义层面，只有谈到审判工作，上下级法院之间才是监督与被监督的关系。对于非审判工作而言，在法律并无明确规定的情况下，需要从非审判工作的性质出发考量。
1．执行工作——确保审判权实现的行政权能。这里所指的执行工作主要是民事执行工作中的执行实施（虽然理论界有争议，但笔者认为执行裁判权从权力属性上应归属于审判权），执行权即执行实施权，属于广义的司法权。不同于审判权，执行权具有强制性、效率性。执行工作的这种特性，要求执行对下管理模式应同审判工作有所区别。从职权配置上来看，关于执行工作管理模式、配置机构等目前仍有争议，域外国家也有不同种模式，如图。
从上述域外国家执行工作职权配置来看，执行实施工作具有很强的行政属性，世界上多数国家都在执行工作中实行对下统一管理的模式，并同审判工作相分离，虽然有的是在法院内，有的是在法院之外另设机构，但具体完成执行实施都由法官以外的执行员负责。此外，在我国，也有观点认为执行实施工作应当从法院分离出去，交由公安机关或司法行政机关实施。还有观点应在最高法院设立执行总局，统一负责全国法院执行实施工作，实行垂直领导。上述观点虽争议，但均认可执行工作具有明显的行政化特点，需要上级法院统一领导和管理。
2．司法政务工作——服务审判权运行的行政权能。司法政务的管理权本质上是行政权，需要遵循行政权的权力属性和运行规律，但与一般行政权不同，法院的司法行政管理有具有自身特点。第一，服务保障属性，即法院司法政务管理是为审判、执行等业务工作提供人、财、物支撑，保障业务工作良性运转，法院的核心职能是审判，因此司法政务管理应聚焦审判职能的发挥，司法政务管理的本身不是目的，做到管理的适度与谦抑，避免越界给审判工作造成行政化干扰和渗透。第二，专业复合属性。即法院司法政务工作是基于审判工作开展，因此与其他行政机关的一般政务管理不同，不仅仅涉及到财务、管理、人事、监察等管理学、经济学上的专业知识，更需要对法院、法官、审判执行工作的特性深入了解。针对司法政务工作的这种行政特性，在做好对下管理时，上级法院应当将司法政务工作同审判工作适度分离，防止监督管理模式的混同。国外法院对下管理模式就是如此，如图。
从上述国家司法政务管理机构的设置来看，第一，均以法律形式明确规定了负责法院的司法行政管理机构，并对其设立形式、管理职权、人员安排等详细规定。第二，无论是内设还是独立设置的司法行政管理机构，均实行行政化管理形式，不同的是，有的是实行全国统一管理，有的是州一级统一管理。第三，均将司法行政权同审判权进行分离，并采取措施防止司法政务干预审判。
3．政工党建工作——引领审判权方向的行政权能。法院政工党建工作的开展是基于我国法院是在党的全面领导下运转这一前提，是源自我国法院是政法机关这一根本属性，坚持党对司法工作的绝对领导是保证司法人民性、做好人民法院改革发展一切工作的根本保证。对于中央、最高法院党组作出涉及政工党建方面的工作部署，下级法院党组应严格按照上级法院党组的要求落实，明确政治方向和工作方向，因此，政工党建工作对下管理属于行政化领导模式。
概言之，科学构建上级法院对下监督管理模式应当区分审判工作与非审判工作的二元属性，各归其位，即属审判权能的事务按审判规律处理，属行政权能事务按行政规律处理。就审判工作而言，上级法院应恪守宪法和人民法院组织规定，以遵循审判权运行机制和审判规律的方式，依法认真合理对下监督指导，保障法院、法官依法独立行使审判权。就执行实施工作、司法政务工作、政工党建工作非审判工作而言，应明确以行政法领导方式进行对下管理，注重统一协调、步调一致。
三、完善路径：对下监管模式从一元混同向二元分离的转换
（一）审判工作：对下监督进一步做到去行政化
上级法院对下级法院审判工作监督的目的在于确保实现司法公正，必须坚决摒弃行政化管理思维和模式。
1．审判职能转向各司其职、审级独立。上下级法院划分的目的主要在于通过明确审级来实现案件的纠错和司法的统一。因此从下级法院到上级法院应当呈现出，审理的案件数量逐渐递减，处理的审判事务愈发重要，越是下级法院越注重解决事实纠纷，越是上级法院越注重统一法律适用。就基层法院而言，由于存在大量基础性诉讼，其职能应侧重化解矛盾纠纷，应当最大限度查清案件事实，并大力推进案件繁简分流、矛盾纠纷多元化解。就中级法院而言，由于近年来中级法院管辖第一审民商事案件标的大幅上调，大量原由高级法院一审的案件将由中级法院一审，因此中级法院一审案件数量显著增加，其职能应做到一手抓好案件办理、化解矛盾纠纷，一手把好审级关，及时纠错，定分止争，总结审判经验。就专门法院而言，例如海事法院、知识产权法院、金融法院，其地位相当于中级法院，但由于在专业化案件领域其并无下级法院，审理的案件属一审案件，其职能应侧重做好纠纷化解，查清案件事实、分流案件，为其上级法院（目前主要是高级法院）审级监督打好基础。就高级法院而言，由于对上受最高法院监督，对下监督中基层法院，其地位及其关键，特别是随着案件管辖标的的调整，高级法院主要审理二审、再审案件，因此其职能应侧重对下审判监督指导，并应当通过提级审理、再审监督、发布参考性案例等方式在辖区内为最高法院分担对下监督指导的压力。同时，针对专门法院审级监督，高级法院应组建与专门法院相对应的专业化审判庭或审判团队，防止出现下级比上级更专业的情况。就最高法院而言，由于其处于最高审级，其职能应侧重通过发布司法解释、指导性案例统一法律适用，最高法院巡回法庭应当重点审理在审区内具有普遍适用价值的案件，并应保持与本部和各巡回区法庭法律适用的协调统一。
2．审判指导转向案件示范、案例指引。针对当前上级法院特别是高级法院审判指导工作存在的行政化趋势，建议重点从四个方面完善。第一，进一步限制高级法院规范制定权限。应坚持非必要、不制定，严格控制数量，特别要控制以会议纪要、问题解答等非正式性文件的制定，即便一定要制定，也应集中于最高法院司法解释内容的合理细化延伸或针对审判程序性事项，对之前已经下发的与最高法院要求不符的规范性文件应及时清理。第二，进一步发挥上级法院案件办理示范效应。针对下级法院个案请示影响审级独立的问题，应通过诉讼化改造来进行规范，就疑难复杂、新类型的案件，健全移转管辖或提级审理制度，明确有关案件移转或提级的范围和程序，由高级法院对案件进行示范性审理。对此，高级法院应勇于担当、主动示范，在践行“审理者裁判、裁判者负责”上做表率。另一方面，高级法院应树立“办一个案件就是一次指导”的理念，充分利用审理部分二审案件、申诉再审案件及在辖区内具有普遍适用性案件的机会，通过透彻的分析说理，解决法律适中出现的问题，在依法纠错的同时，统一裁判尺度。第三，进一步用好上级法院案例指引功能。兼顾审级独立和审判指导最理想的方式就是上级法院发布指导性或参考性案例。最高法院层面已经建立了指导性案例制度，并已发布23批126个指导性案例，对全国法院审判工作提供了良好指引，J省高院09年以来已发布800余篇参阅案例。未来最高法院、高级法院应持续完善有关案例指引制度，进一步增强案例的典型性、说理性，为下级法院提供高质量的审判指导。近期，最高法院下发了《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》，J省高院也下发了《关于建立类案强制检索报告制度的规定（试行）》，要督促下级法院严格落实类案强制检索要求，统一法律适用，规范法官自由裁量权，促进司法公正。
3．审判管理转向遵循规律、科学导向。针对审判管理出现的过多依赖指标导向的问题，应当转向以遵循审判权运行规律的方式进行审判管理。第一，进一步明确审判与审判管理的关系。审判权是审判工作的核心权力，审判管理权围绕审判工作运行，是审判权的从属概念，上级法院不能本末倒置将审判管理置于审判权之上，不能以审判管理侵蚀下级法院独立行使审判权。第二，进一步构建科学合理的审判管理模式。上级法院应优化专门审判管理机构职能，完善审判质效考评方式，健全完善流程化、制度化的审判管理方式，从高级法院层面，应加强审判流程标准化建设，发挥大数据技术手段，推动将从立案到结案归档各个节点的工作要点、时限要求、流程标准、岗位指引和文书样式嵌入信息化办案平台，实现对已完成事项的全程留痕、待完成事项的提示催办、将到期事项的定时提醒、有瑕疵事项的实时预警、违规性事项的及时冻结等自动化、静默化辅助功能，以过程性提示的方式，督促下级法院重视案件办理质效。第三，进一步优化符合审判规律的考评指标。上级法院在设定审判质效考评指标时，应坚持遵循审判规律，改变“唯数字论”，避免简单化排名通报的做法，取消、调整不合理的绩效考核指标，比如“服判息诉率”“调撤率”“一审案件简易程序适用率”等指标，可能因当事人个人因素或案件特殊情况而出现升降，不能不加区分要求下级法院必须达标。同时，用好发改案件评查，通过裁判文书的大数据检索，对下级法院有关案件审理中法律适用错误、事实认定错误、文书格式错误、文字内容错误的情况进行筛选、归类，以更加精准、合理、柔性的方式取代粗犷、领导、指令的方式开展审判管理，提升审判质效。
（二）非审判工作：对下管理进一步做到协同高效
1．执行工作转向统一指挥、单独考核。由于执行工作特别是执行实施工作具有的行政权属性，为了提高执行工作质效，更好地解决执行难，应从三个方面完善执行管理。第一，进一步明确执行实施与裁决的绝对分离。针对执行过程中出现的各类纠纷，应明确由专门的执行裁决部门或在其他审判业务部门成立裁决机构进行处理，做到执行归执行，裁决归裁决，彻底理顺执行权与审判权的关系。第二，进一步强化执行实施工作的统一管理。现阶段，我国的民事执行工作仍由法院来实施，故应注重在法院内部挖潜，做到执行实施工作的统一管理。目前，全国各级法院均成立执行部门负责执行实施，设立执行指挥中心负责执行调度，在执行工作注重上级法院的统一调度和指挥，但部分下级法院执行局还存在着管理不畅的问题，执行指挥中心运作受制于上下级调动迟缓、反应滞后。目前，最高法院法院已授权S省高院、J省S市中院开展执行管理体制改革试点，释放了管理创新的积极信号。上级法院应以改革试点为契机，强化对执行工作双重领导和统一管理，即法院执行部门同时接受本院党组、上级法院执行局领导指挥，明确执行局主要负责人为本院党组成员，比照政府与公安部门的机构关系进行设置，赋予上级法院执行局在执行实施工作的调度指挥、案件监管、事项督办、工作协调、资源统筹上对辖区下级法院统一管理的权限，确保执行实施工作上下步调一致，提高效率。执行指挥中心应参照公安机关110指挥中心的模式改造，推进执行指挥中心实体化运行“854模式”迭代升级，做到执行工作协同高效。第三，进一步健全执行实施工作单独考核机制。由于执行工作的行政属性，对法院执行实施工作不能按照审判工作的方式进行考核，应建立符合执行实施工作特点的单独考核机制。近期，J省高院发布《关于印发<关于完善全省法院单独执行工作考核指标体系的指导意见>的通知》，积极开展相关探索。应以此为契机，结合省市区不同层级法院的职能特点开展分类化执行工作考核，科学设定执行考核指标，在注重执行效率的同时，更加重视执行纵向管理，补齐上级法院统一管理、统一指挥、统一协调的“三统一”管理的短板，确保执行实施工作在实现效率性要求前提下规范高效有序运行。
2．司法政务转向垂直管理、集约智能。当前，法院司法政务工作体量约占据法院整体工作的三分之一，由于其具有的高度行政化特性，应理顺上下级法院间司法政务工作的行政化管理模式，确保司法政务工作更加高效。第一，持续深化省以下人财物统管改革，探索司法政务垂直化管理。应巩固本轮司法体制改革司法行政事务管理权和审判权相分离的成果，参考美国和日本法院的架构，在上级法院（考虑到我国国情，目前宜在高级法院）层面设立司法政务管理部或管理局，负责统一领导辖区法院司法政务工作中的后勤装备、综合事务、信息化建设、财政预算等工作，而包括人员招录、法官遴选、教育培训等应统一由政治部负责。中基层法院分别设立相应管理部门负责落实执行上级法院司法政务管理部门的指令，确保司法政务工作上下协同、同步推进。第二，持续深化内设机构改革，实行司法政务集约化管理。目前，J省各基层法院已经全面完成内设机构改革，从事司法行政管理的部门多合并至办公室，较大法院单设行政科。中级以上法院内设机构改革尚未正式开展，可以此为契机并结合省以下人财物统管改革的要求，整合高、中级法院司法政务、经费管理、辅助事务等职能，综合设置相应机构，减少管理层级，实施集约化管理，并注重培养专业化人才，优化内部资源配置，建立职能划分明确、运行高效顺畅的司法政务运行体系。同时，对于专业性不强的物资采购、档案管理、文件收发、基建装备等事务性工作，可以充分利用市场化、社会化资源进行管理，探索实施行政综合事务外包，健全完善法院购买社会化服务工作机制，确保合法合规、公平公开。第三，持续深化智慧法院建设，司法政务智能化管理。高级法院层面，应结合最高法院关于智慧法院建设的统一部署，对当前法院司法行政管理系统进行功能升级，对于财务、人事、装备、培训的数据统计、项目填报等，应实施全省统筹推进软硬件开发，对于其他事项应允许各中基层法院因地制宜设置，如试点有效可在全省统一部署。同时，高级法院应在辖区着力推进会议组织、公文处理、机要收发、后勤保障等司法政务工作标准化建设，促进政务标准化与法院信息化应用融合，提升司法政务工作效率和水平，为审判执行工作提供更加优质高效的服务保障。
3．政工党建转向全面领导、提高效能。基于人民法院作为政法机关的属性及政治工作、党务工作本身的行政化特点，上级法院应以开展“两个坚持”专题教育为契机，持续强化对政工党建工作的领导，将党的领导优势转化为司法治理效能。第一，进一步发挥上级法院党组对下协管作用。法院设立党组是为了更好地在司法工作中贯彻落实党的领导，这是我国法院的特点，也是优势。在上级法院党组对下协管中，应充分发挥好定方向、稳立场的优势，切实把握政治方向、政策取向，确保司法权掌握在党和人们手里。充分发挥好解难题、优环境的作用，通过党组的积极争取，广泛动员党委、政府、人大、政协及社会各界各个方面积极配合法院工作，集中力量办大事。同时，也应营造法治氛围、排除司法干预、完善职业保障，为人民法院营造良好的履职环境。充分发挥好抓思想、管队伍的强项，党组应根据党管干部原则，按照“五个过硬”的要求，完善教育培训、从严治党等各项措施，加强法院队伍革命化、正规化、职业化、专业化建设。第二，进一步优化法院政工党建工作的管理机制。对政工党建工作而言，上级法院党组负责抓总，具体落实和督促应有专门部门负责。建议由政治部统筹负责具体实施思想政治、教育培训、机关党建工作，对上级法院党组和本院党组提出的有关工作要求负责具体传达实施，下级法院党组应按要求传达学习，并交由本院政治部负责具体细化执行，以提升传达效率，确保步调一致，全面提高机关党的建设质量，建设让党放心、让人民满意的模范机关。第三，进一步增强法院政工党建工作的服务效能。上级法院应推动下级法院运用系统化思维，以政工党建工作的高效能促进审判执行工作的高质量。上级法院应督促下级法院提高政治敏锐性和政治鉴别力，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，在案件审理中坚决维护司法领域意识形态安全。应督促下级法院大力弘扬社会主义核心价值观，充分发挥司法裁判指引评价功能，弘扬真善美，打击假恶丑，对社会高度关注、公众存在模糊认识的案件，主动回应群众关切，加强裁判说理。应督促下级法院将自身工作放到党和国家工作大局中谋划，创造性贯彻落实中央、最高法院决策部署，服务经济社会高质量发展，努力把法院工作提高到新水平，为维护好党和国家工作大局提供法治保障。
