我国专门法院的现代化“破产重组”改革问题研究
孔玲玲 赵伟[]
内容摘要：长期以来，只注重普通法院的改革问题，而忽略了专门法院的改革问题，但专门法院也是司法改革中不可或缺的一部分，同样关乎着国家治理体系的完善和治理能力的提升，文章回顾了专门法院的发展历程，解释了不同时期设立专门法院的原因，解构原专门法院在改革中存在着“专门”名存实亡、管辖机制落后、管理体制不顺等问题，剖析新专门法院在设立中存在着设立标准模糊、创设机制缺失、批准机构混乱等问题，提出对专门法院改革要深入进行，对原专门法院要敢于“破产”，勇于“重组”，能够合理改造的，大胆改造；对新专门法院要确定设立标准和条件，并保障立法跟进，适时制定专门针对专门法院的法律。
关键词：专门法院 现代化法治 司法改革
专门法院是司法现代化、专业化的产物，绝大多数人将法官视为“通才”，殊不知，专门法院与专科医院类似，对待“疑难杂症”案件，得“对症下药”，否则，“牙疼病”在“骨科”看，只会适得其反。长期以来，我国的专门法院缺乏基础理论研究，几经调整，仍未形成系统制度建构，传统的专门法院迫切需要改革，新型的专门法院竞相争设，但摆在面前的重要问题是：什么是专门法院？建设什么样的专门法院？如何建设专门法院？
专门法院的发展历程
回首上个世纪七八十年代，我国专门法院的设立带有浓厚的计划经济印记，特定年代所形成的“法企不分”、“法政不分”的管理体制，实际上有违司法公正的理念，相较之下，最近几年设立的专门法院已走出历史误区，对时代变迁和人民群众的司法需求进行了回应，成为了司法改革的前沿阵地，开启了司法现代化、专业化转型之路。
设立背景
经济需要及政策借鉴。新中国成立初期，我国的经济基础薄弱，经济模式基本照搬苏联，而铁路、矿山、林区、油田等是我国的国民经济命脉，为了更好服务当时的工农业经济基础，我国的司法模式也是照搬了苏联模式，这一时期，专门法院承担着促进和保障经济建设的历史重担，成立了军事、铁路、海事、林区、垦区法院等10余种专门法院。“这种法庭的成立，首先必须与破坏经济建设的罪犯作斗争……并配合好大规模经济建设”。
司法效率及发展需求。在法律体系尚未完备的建国初期，人少案多的积案现象及低端错案现象问题严重，为了改变这一问题，当时采取的措施是在矿区、铁路、海运等方面建立专门法庭，试验推广，挑选一批专门审理特殊案件的审判人才，解决积案问题，目的在于提高司法效率与准确率，统一法律适用。根本原因在于，经济的发展必然伴随着社会分工的不断细化，这就要求司法应以特殊规则对某种事务进行专门化管理，以避免普通法院适用冗长复杂的法律程序和一般法律规则，影响特殊事务中纠纷处理的公正性。
设撤历程
军事法院在专门法院中历史最为悠久，最早在革命战争时期，在红军内部就设有军事法庭。抗日战争时期设有军法处。为更好地就军事领域的纠纷及犯罪进行专门化管理，我国于1955年正式按照“撤处设院”的基本要求，推动军法处向军事法院改组。直至文革期间，受到文革思潮的影响，不仅地方许多法院无法正常履职，而且就连军事法院也受到影响，无法正常运行。直至1978年后，在改革开放浪潮影响下，法院司法职能的重新被提上各个重要会议议程，各级军事法院陆续得到了恢复，并在原有的基础上形成了四级军事法院体系。1982年9月，为了保持与《人民法院组织法》的一致性，对四级军事法院体系进行了完善，由原来的“四级”向“三级”转变，并明确了解放军军事法院的上级法院是最高院。在1982年对《宪法》进行修订时，有学者提出要从宪法层面厘清军事法院层级以及相应的领导体系，基于此，在修订过程中就明确了军事法院受国家最高司法机关的指导。经过多次改革以及变动，现阶段我国军事法院呈现出审理体制完善、分工明确、划分合理、覆盖层级成体系等特点。
海事法院是我国发展较为成熟的专门法院。从历史产生背景来看，我国一开始设立水上运输法院的初衷主要是对水上、海上领域的相关民事纠纷以及刑事案件进行处理，但由于后来在实践中出现管辖争议，故在1984年陆续设立了海事法院，并明确了相应管辖权能。[]2019年12月，为了更好地管辖江苏海域及内河的海事纠纷，我国又在南京设立了第11家海事法院。海事法院的设定对于管辖权领域而言是一项重大变革，相较于原有以行政区划为主的管辖体系，海事法院主要以海域、内河、港口为主，且审理的案件是该领域的海商、海事案件。除此之外，从层级以及建制来看，海事法院与中级法院的层级和建制相同，基于此，若双方对海事法院的裁决不服，则应当以海事法院所在地的高院为上诉法院。海事法院最早归属于交通部门或港航企业，其不符合国际司法惯例，移交司法系统后，才实现了司法职能的有机统一，确保司法体系能够完备化。
相较于军事法院和海事法院，由于受到原有铁道部等主体的影响，铁路法院在设立和撤销过程中遇到的阻力较大。铁路法院初建于1954年3月，之所以在当时会产生铁路法院，是因为当时的铁路运输对军事、社会、经济都有重要影响，在国家交通体系中占据着极为重要的位置，关乎着国计民生。为了更好地惩治铁路领域发生的刑事犯罪，我国立法者在参照苏联立法例以及司法机构设置经验的基础上，设立了该法院。1957年，在“反右”运动和法律虚无主义思想的干扰下，铁路法院全部被撤销。改革开放后，铁路法院于1980年至1982年相继恢复，管辖范围由原仅限于危害铁路运输的刑事案件扩大至涉铁民事案件。除此之外，为了完善司法体系的层级，我国在当时还设定了铁路高级法院。直至1987年，由于省高院、铁路高级法院并存的局面不利于权责划分，故我国撤销了铁路高级法院，但保留了铁路基层院以及铁路中院。2009年至2012年，随着铁路领域的改革力度不断加强，加之铁道部改革方案已经逐步确定，我国开始探索将铁路法院移交至地方司法系统进行管理。经过改革后，该法院由所在驻地的省高院管理。现阶段，铁路法院作为专门法院改革的排头兵，逐渐尝试跨行政区划类案件管辖，如行政领域、知识产权领域、公益诉讼领域集中管辖的试点。再者，如北京、南京铁路法院在机构改革不增编制的背景下，采取“撤一设一”模式，北京、南京铁路法院被撤销，北京互联网法院、南京海事法院“借壳上市”。
此外，在特定历史时期因特定行业产生的专门法院，如农垦区、油田区、林区的法院都已经划分为地方管理。部分法院在名称上虽还带有林区、矿区等名称，但事实上与专门法院的性质、属性都截然不同。21世纪以来，新设立的专门法院主要集中在知识产权领域、海事海商领域、金融领域。典型如：知识产权法院、海事法院、金融法院等等。另外，互联网法院并不是专门法院。在互联网法院中有一个特殊点，该类法院只是对涉互联网案件进行集中管辖，这与学理上以及司法实践中所称的专属管辖有本质区别。实际上，互联网法院作为新时期专门法院设立模式的“试验田”，暂时还不具备专门法院属性，不属专门法院范畴。
专门法院的设立因素
一个国家机关的设立，非一日之举，不仅需要充分、细致、科学的研究论证，还需要国家投入大量的人力、物力、财力。一个国家机关的撤销或合并，同样也得考虑到编制的统筹使用、人财物的分流等问题。所以，我们既要看到专门法院设立的优势、好处，也要看到专门法院设立的难点、弊端。若不考虑基本国情，一味地参照国外模式设立专门法院，即使设立，最终也避免不了沦为“烂尾工程”。从2018年修改的《人民法院组织法》对专门法院的相关规定以及结合“专门”一词的内涵外延，可以推导出21世纪后专门法院设立考虑的主要因素及现实需要。
（一）法治化因素。
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。[]法治化因素是专门法院设立必然要考虑和遵循的因素之一，《宪法》《人民法院组织法》对专门法院的设置、组织、职权及法官任免都只作出了原则性规定。因此，要以符合本国国情的法治思维和法治方式推进专门法院的改革工作，而不是照搬和套用国外的专门法院设立模式，“鞋子合不合脚，只有自己穿了才知道”。从专门法院的设撤历程来看，有些专门法院是由全国人大常委会批准设立或撤销，有些又由中央机构编制委员会等机构批准设立或撤销，还有些由最高人民法院批复设立或撤销，而法律授权的是由全国人大常委会才有权对专门法院设撤等作出决定，所以，若由其他机构批准设立专门法院，会导致其法律地位缺失。除此之外，专门法院的设立与一国司法体系紧密相连，属于党、国家重大决策事项之一。从这个角度来看，通过一系列诸如风险评估、专家论证、听证参与、合理性审查、集体讨论、合法性审查等程序，能够确保专门法院的设立工作具有可行性、操作性以及科学性。综上，专门法院的设立既要做到科学决策，又要注意决策法治化水平的高低，做到依法决策，这关系着专门法院审判职能能否全面履行，也是全面依法治国在司法领域的优势显现。
（二）系统性因素。
现在很多地方的司法专业领域都在争取设立专门法院目标，如果每个司法专业领域都设立专门法院，那就会成为类似于政府的各个行政部门，专门法院的数量会增加，改革的成本也会增加，案件管辖的交叉，势必会增加当事人诉累，难以与现阶段司法体制改革目标相契合。正如习近平总书记指出：“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法”。[]从现有司法体系来看，在审判职能领域，专门法院、普通法院共同行使审判权能，但绝大多数案件都由普通法院审理，只有少数专业性强的案件才由专门法院审理，而专门法院审理的案件占比非常小，设立专门法院的目的也不是要逐步替代普通法院，而是为了用专门法院的特殊审理程序、专业法官素养解决一些在普通法院无法解决的案件难题。所以，专门法院的改革亦要善用战略思维、系统思维，从整体上、全局上把握未来事物的总体发展方向和趋势，既要服务和保障国家重大战略任务，也要考虑到有无设立的现实必要，更要考虑到能否解决掣肘司法公正的诉讼“主客场”问题，以及群众对公平正义的期待问题。
专业性因素。
最早设立专门法院，除了专业性因素外，还有照搬国外司法模式或保护重点领域产业等因素，但司法领域自始至终都是一个专业技术领域，不管是普通法院还是专门法院所有审理的案件都有专业性要求，所以，21世纪之后再设立专门法院，就不能再用上世纪七八十年代的标准来衡量案件的专业性程度，时代变了，专业性的内涵和外延就会发生变化，从以前设立的专业法院看，不可置否地存在着贪多求全的现象，专门法院在新时期要解决的问题是普通法院所不能解决的，要与普通法院实现相得益彰、优势互补，使其各自充分发挥自己的作用，而不是把普通法院所能解决的案件竞争过来管辖，否则极易造成专门法院的“普通化”，专门法院的改革就会陷入枯鱼涸辙，专门法院的案件审理要讲究专业化、精品化，重点解决专业性更强、程序特点更复杂的特定案件类型的审判体制和机制问题。
（四）案件量因素。
无案件量，不成法院，无论是普通法院还是专门法院，都要有案件量的支持，法院大门敞开，目的就是为了受理案件，化解矛盾纠纷，案件量达不到一定程度，专门法院的专业性就无法实现，精品化就无法持续，但是否专门法院的管辖范围越大越好？未必见得，以海事法院为例，海事法院从成立至今，案件管辖范围不断扩大，从1984年的18种海事、海商案件，到1989年的42种，到2001年的63种，再到2016年的108种。受理的案件总量确实逐步上升，但年均收案量、人均结案量却很低；受理的案件类型确实更加丰富，但大多数案件都不具备复杂性、涉外性特征。海事法院受理的大多数案件已经与普通法院的民商事案件差异不大，长此以往，也就背离了当时设立海事法院的初衷。再以铁路法院为例，在转交地方管理之后，涉铁路案件数量已经微乎其微，其面临着无案可办的境地，所以不得不依靠所属高院指定全部或部分行政案件或知识产权案件或环境资源案件或道路交通案件进行管辖，也直接反映出案件量是专门法院设立考虑的重点因素。专门法院的健康发展，离不开一定规模的案件量，也不能与普通法院争抢受案范围，而是要将需要专门化审理的专业性案件纳入，将专业性不强的普通案件排除。
三、专门法院的囚徒困境
（一）原有专门法院不再专门
1、“专门”名存实亡。原有专门法院既可说之是专门法院，也可说其不是真正意义上的专门法院，之所以如此说的原因在于原有专门法院当时并未纳入国家司法体制统一管理，且人财物都受制于或属于所属部门或企业管理，部门（企业）既是法院的管理者，又是法院的当事人，这无可避免地存在着部门保护主义，不仅损害了人民法院的司法权威，也无法实现真正意义上的公平正义。在这种形式下，随着依法治国战略的提出，原有的专门法院开始改革。2004年，两级油田法院移交辽宁省地方管理，成立了辽河市法院和辽河中级法院。2007年，位于东北、西北、东南、西南六省市的林业法院与原属企业或部门分离，转入地方管理，统一纳入国家司法体系。2009年至2012年，铁路法院实现全部移交地方，完成改制。至此，从油田法院作为改革试点，到林业法院的改革推行，再到铁路法院的扎实推进，这些原本属于部门或企业管理的专门法院改革工作取得重要成效，同时，这些专门法院虽名称中还含有铁路、林区等字样，但都已脱离专门法院范畴。[]
2、管辖机制落后。管辖问题是专门法院运行的根本性问题，“管多大、管多宽”都决定着专门法院设立后能否长期运行和健康发展，从上世纪七八十年代看，虽然设立的专门法院类型很多，但均存在着管辖制度不合理、不科学等问题，导致设立之后无案可办，甚至到处找案子办、要案子办，司法资源被空置或浪费。原本设立专门法院的初衷是将地方管辖的一类或几类案件归类集中办理，但后续为了案件量，又逐步实行民事、刑事、行政“三合一”。与国外设立的专门法院相比，实行“三合一”确实充实了专门法院的案件量，但是极易导致审判职能碎片化。例如，对于部分不需要专门法院管辖的案件，由专门法院审理会存在“越俎代庖”之嫌疑。典型如，在知识产权法院管辖领域，强化知识产权保护，激发创新活力以及实现“三合一”看似无可厚非，但是知识产权本身就属于一种私权利，多数国家的知识产权法院也仅是负责集中审理商标、专利等技术上的侵权案件的上诉案件，并非将所有涉及知识产权的所有案件都归到知识产权法院审理。将这些原本由普通法院管辖的案件交由专门法院，势必会进一步导致专门法院内部出现人力资源与案件数量之间的矛盾。专门法院为了解决这一问题，就需要进一步增加机构、增加编制，最终导致专业化审判职能弱化、专业法官办理专门案件精力分散，专门法院与普通法院的差别也逐渐不再明显。
3、管理体制不顺。原有专门法院在未纳入国家司法体系之前，管理体制非常混乱，因其缺乏对应的人大监督，审判权使用任意性强，法官的任免程序也都未经过国家权力机关的任免，人事、办案经费都依靠所属部门或企业负担，所以其权力来源、司法公信力一直被社会所质疑。移交地方改制之后，首要问题就是要解决专门法院和地方党委、地方人大、地方政府之间的关系，但经过多年改革，仍未能充分解决干部管理、办案经费、机构改革等问题。有的按照省级机关建制管理干部，有的交由省法院管理，有的又由所在地的市委或市法院管理，这种管理体制上的混乱，导致原专门法院的人才流动困难，且无法真正融入到地方党委、政府的组织活动中去。以徐州铁路法院和原南京铁路法院为例，移交前两家单位级别一样，一开始移交地方时，二者都交由江苏省高院管理。后原南京铁路法院下沉到南京市管理，就出现了前者属于省级正处级单位，法官由江苏省人大任免，后者属于市级正处级单位，法官由南京市人大任免，导致改革实践中无法用统一模式对专门法院进行统一监督和管理，加之专门法院管辖案件和区域的特殊性，所在地党委政法委并不认为其属于本地法院，再加之有些专门法院的级别较高，出现了地方想管也无法管的局面。[]
（二）新兴专门法院难以新设
1、设立标准模糊。设立标准解决的是新时期应当设立什么样的专门法院的问题？长期以来，虽然我国专门法院的实践历程不少，但对专门法院的理论研究深度不够，时至今日，仍缺乏一套系统的、完整的专门法院设置标准。专门法院在全国城市如何进行总体布局？按照何种条件、何种标准设置？这些都无明确依据，而新时期设立的知识产权法院、金融法院等主要是因为知识产权保护、金融市场稳定等政策上升到了国家战略任务高度，那是否之后的环境资源法院、破产法院等等都可以将国家战略作为设立专门法院的标准呢？新时代的专门法院创设之后，为了保证其能够生存，又不断地去争取行政、刑事的案件的管辖权，将其与民事案件形成“三合一”审判模式，新时期的专门法院就必须得实行“三合一”模式么？实践中，将这些案件归到专门法院后，并未见得审判质效就比原本在普通法院审理要好多少，实际还是宣传的社会效果要大于实际的实践效果。还有在一些原本不需要设立专门法院或者不符合设立专门法院的地方设立了专门法院，如现今在自贸区设立专门法院，自贸区本身就是试验区，若有一天自贸区政策不再，是否在此设立的专门法院就得撤并呢？归根结底出现这些问题的原因终究在于设立标准的缺失。
2、创设机制缺失。创设机制解决的是新时期怎么样建设专门法院的问题？换言之，专门法院符合创设的法定标准之后，应当遵循什么法定程序或步骤，按照什么样的法定时间创设。从国际视野看，除极个别国家的地方可以设立法院外，大多法院都是由国家来设立，司法权本身就属于中央事权，所以设立专门法院本身也应当属于中央的职权范围内事项，宪法、法律又只作了原则性规定，对创设程序并未明确规定，而创设程序又是专门法院合法身份取得、依法行使职权的必要条件，没有完整的创设程序，专门法院的新设、改造、撤销都无法顺利进行。此外，专门法院的内设机构设置也成问题，专门法院的管辖区域一般较大，会在同一省份的不同城市或在不同省份的不同城市下设专门法庭，专门法院的级别一般都定位为中院建制，下设的法庭类比所在地，相当于当地的基层法院，没有统一的创设程序，在哪些城市下设法庭，下设多少个法庭，下设法庭后能否真正有效服务当地群众，都是创设前需要考虑的问题。
3、批准机构混乱。批准机构解决的是由谁来设置专门法院的问题？也就是要对专门法院的属性、审判权力来源进行合理界定与划分。从现有法律规定来看，《宪法》第3条第3款就普通法院与专门法院的设立、监督事项予以了明确。对于普通法院来说，省有省人大，市有市人大，区县有区县人大，但是专门法院没有对应的人大，其也未明确由哪一级的人大来产生。从实际实践来看，也正是因为如此，专门法院的产生一直很混乱。原有的专门法院，有的由司法部与行业主管部门通过通知的形式进行设立，典型如森林法院。[]部分则是在中央政法委批准下，由国务院、最高院通过通知的形式设立，典型如最初成立的6个海事法院，[]成立五个月后，才获全国人大常委会的批准通过。[]部分则是直接由最高院通过批复的方式设立，如武汉铁路中院等。[]从近些年设立的专门法院来看，已经形成如下惯例：即由中央深改组制定方案、全国人大常委会做决定。南京海事法院由中央编制委员会办公室批复撤销南京铁路法院，成立南京海事法院。[]新设的互联网法院虽不属于专门法院的范畴，但其设立方案仍然是因中央深化组会议通过，[]只是未经人大会议决定，杭州互联网法院与杭州铁路法院合署办公，“一套班子，两块牌子”，最高院在批复成立北京、广州互联网法院的同时，也撤销了北京铁路法院和广州第二铁路法院。由此可知，若是新成立的专门法院，由中央决定是否设立，再由全国人大常委会批准通过；若是“借编制”成立的专门法院，一般原法院由谁批复设立就由谁批复撤销后再批复设立新的法院。总体上看，新时期专门法院的批准设立机构已经逐步符合法律相关规定，但仍存在部分程序瑕疵，希在未来《宪法》《人民法院组织法》修改时能加以完善。
四、专门法院的革新之路
中国的法院从来就不仅仅是一个单纯的裁判机构，作为国家治理系统的一部分，在国家治理体系中，法院扮演着“审判者”的角色，对于社会纠纷以及相关法律事务具有主导作用。[]而改革就势必会导致部分事项发生变动，就意味着要有所“舍”，否定过去一些在现代看来不符合规律的体制和做法，也要有所“得”，承继一些经验做法，加以改造，制定出一些与时俱进的制度。正如中央所强调，司法改革不能停留在“隔靴搔痒”的境界，而是应当因时制宜、因地制宜、因事制宜，从现实出发进行改革，确保改革工作可行、科学、高效。要勇于突破条条框框束缚，但同时也要处理好“依法改革”的问题，不能纯粹为了改革而改革，搞“良性违法”。
（一）“废”——专门法院改革敢于“破产”
新一轮的司法改革中，对原来设立的专门法院，学界出现了一些呼吁撤销或与地方法院合并的声音，笔者认为，改革就需要“步子迈得大一点”，对原来设立的专门法院要敢于“破产”。
一是原专门法院未获得《宪法》上的地位。《宪法》明确提及的专门法院只有军事法院，其他专门法院当时均是由部门或者企业管理，不仅未取得《宪法》上的法律地位，且本身就违反了宪法原则，也不符合《人民法院组织法》的相关规定。海事法院设立还经过全国人大的批准，铁路法院、森林法院当时仅根据最高院下发的通知就作为设立和管辖范围确定的依据，合法性存疑不说，其名义上属于司法机关，实质上又隶属于行政权之下，与司法独立性原则格格不入。海事法院已经率先从这种错误模式中走了出来，铁路、森林等法院虽然纳入国家司法体系，但是实际上也已经不具备专门法院属性，对于退出专门法院的原专门法院改革力度就得深一点、大一点，要废或撤就应该彻底，撤销后将这些政法编制统筹使用，以便去设立更为必要的新的专门法院。
二是案件类型的专门性不是设立原专门法院的唯一充分必要条件。其实每种类型的案件都具备一定的专门性，不止原专门法院的海事、海商案件，涉铁路、森林案件是专门案件，比如劳动争议案件、婚姻家事案件、破产案件等等，这些案件难道不具备专门性么？所以，若针对一项专门案件就成立一个专门法院，势必会造成司法割据的现象发生，案件的专门性不是成为设立专门法院的理由，这些专门案件都可并入普通法院，成立单独的审判庭完成审判任务，之所以要成立专门法院来审此类案件，还是基于国家战略角度的原因，当此类案件所对应的国家政策不再作为国家战略时，这些原本因此类案件而成立的专门法院，就应当退回到普通法院去。
“改”——专门法院改革勇于“重组”
改革当然成本越低越好，所以笔者对待原专门法院的改革态度是能在其基础上进行合理改造为最优，对待新专门法院改革态度是能预设出未来专门法院设立的样本为最好。
1、设立标准。许多领域都在争取设立专门法院，知识产权法院和金融法院已经先行一步，而环境法院、破产法院、家事法院、劳动争议法院、行政法院等等都在努力争取，但这些争取的领域中，很多理由是基于国外有了，所以我们也要有，这种论证显然是没有考虑到实际国情的。现代专门法院的设立，按照大陆法系的观点是以事务管辖为原则，如前所述，也不是每一类司法事务都得通过设立一个专门法院来解决，设立专门法院首要考虑的就是现实基本国情和回应人民群众最为强烈的现有司法需求，所以就得明确专门法院的设立标准。比如，金融领域问题突出严重，社会分工精细化程度又高，解决金融问题所需的专业性程度又强，对法官的综合素质要求又硬，这种程度就可以考虑设立金融法院。再比如，行政诉讼受地方干预性大，不跨区域审判难以解决司法地方化的弊病，且群众对法院解决行政机关的问题期望值又高，这种标准就可以考虑设立行政法院。简言之，一定时期内，某些领域亟待解决司法公平化、审判专业化、问题突出化等条件就可以作为可以考虑设立专门法院的标准和因素。以后，专门法院的设或撤就可以朝着这些正确的司法改革方向前进。
2、合理“重组”。每件新事物出现的原因必然有其能够存在的合理性，原专门法院的设立也并非一无是处，它们同样在重要历史时期发挥了举足轻重的作用，事实上，直接废除原专门法院也存在着极大的难度，要考虑到编制调配、人员分流、资产清理等方方面面。因此，我们更应该考虑原专门法院形成的历史背景，肯定它们在特殊时期发挥的作用，在尊重历史的基础上，取其精华，去其糟粕，可以根据其特点，对其进行合理化的改造或整体功能性转变。比如，林业、矿业等法院可以考虑转为环境法院，铁路法院法院由于其跨区划审判的特点，可以考虑转为跨行政区划法院专门审理行政案件。海事法院在一带一路发展的今天，又开始重新发挥着重要的作用，但海事法院只受理一审海事案件，导致一审专门二审不专门的体制出现，要不要如军事法院一样，形成三级建制或设立海事高级法院。这些针对性的专门法院改革问题都值得进行深入研究。
3、立法保障。从顶层设计角度来看，专门法院的“破产重组”，需要继续完善现行的《人民法院组织法》等相关法律。诚然，专门法院最理想状态是制定出关于专门法院设立、运行、撤并等方面的法律。目前，知识产权法院、金融法院的设立都已经进入了具体实践阶段，所以更应以此为契机，加快立法工作，改变专门法院无法可依的状态，至少在《人民法院组织法》再次修改时，能够将专门法院作单章规定，通过立法或修法明确设立专门法院的条件，确认现有专门法院的法律上的地位，为专门法院发展和未来专门法院的设立留出足够空间，对专门法院的设立因素、建设标准、创立程序、运行机制等多方面确定规则，如此，专门法院的司法改革才能真正更为彻底，才能真正坚守司法服务现代化的宗旨、才能真正走上审判模式专业化的轨道。
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