本文获得长江大保护司法改革钟山论坛优秀论文三等奖。
作者：高佳，泰州法庭四级高级法官；胡润泽，泰州法庭四级法官助理
论文摘要
治理非法采砂是长江大保护战略下的重要问题。由于江砂的独特优势，建筑市场对其具有庞大需求，致使非法采砂日益演化出隐蔽化、流动化、地域化和组织化的特点，治理非法采砂面临新的挑战。因此，需要在以刑事打击为后盾的前提下，协调完善非法采砂的预防性管理、纠纷中发现、发生后修复的全过程治理机制，即应加强对于“三无船舶”的清理与特征船舶的管理工作，强化对重点水域的监测，在民事纠纷中识别出可能涉及非法采砂的纠纷并进行分类处理，并在损害发生后同步做好生态环境损害的公益诉讼，多部门多元化治理非法采砂行为，达到保护长江流域生态环境的良好效果。
关键词
长江大保护；非法采砂；多元共治；生态环境修复
随着经济社会的发展，建筑市场对于砂石的需求不断提升，长江流域的江砂因其颗粒较大且品质良好而为建筑市场所广泛需要。在长江大保护的背景下，长江流域采砂许可日益收紧，江砂这种常见而普通的建筑材料正变得日益紧俏，非法采砂行为也变得隐秘、顽固。在长江大保护的战略下，整治非法采砂行为，需要多部门、多主体、全过程的联合参与，形成非法采砂的多元治理机制。
一、非法采砂的基本态势与治理困境
非法采砂行为之所以屡禁不止，根源在于建筑市场对于砂石的庞大需求。作为建筑材料，江砂相较于海砂具有独特的优势。海砂颗粒细小，海砂中的氯盐，能引起混凝土中钢筋的严重腐蚀破坏，导致结构物不能耐久甚至造成事故的发生。且海砂想要进行使用，往往需要经过海滩堆积、淡水冲洗、掺加阻锈剂等方法，使用成本相对于河砂而言更高。相比而言，河砂开采成本低，且挖采后不需要特别工序处理就能投入建筑使用，因而在建筑市场上成为更为紧俏的资源。
（一）长江大保护下非法采砂的新态势
随着长江大保护力度的不断加强，为应对日益收紧的监管力度，非法采砂行为也随之发生变化，展现出新的态势和特点。
首先是非法采砂行为表现出了隐蔽化和流动化特点。一是隐蔽化，非法采砂行为的各环节均采取难以查证方式进行运作，采砂的船舶也并非专用于非法采砂，其本身兼具挖掘运河，疏浚河道、港口、湖泊，填充土地等多项功能。用于非法采砂的船舶，功能上表现为正常的用于场地疏浚、废料运转等的船舶，常常白天疏浚河道，夜间盗采砂石。并且随着砂石采取技术的不断普及，船舶采取砂石的技术正变得越来越普通和便利，非法采砂船只船体变小，更有船舶通过非法改装“隐形砂泵”的方式进行隐藏，因其没有旧式采砂船外露的管线与采砂翻斗，外观上与普通散货船非常相似，不进行仔细区分往往难以辨别，客观上为执法取证带来了相当难度。二是流动化，非法采砂的采砂运砂船可在长江水域自由流动，进行侦查和治理时面临相当大的难度，证据固定困难。随着近几年长江保护力度的不断加大，在长江干流大肆旗鼓的采砂行为已经逐渐消失，相反，非法采砂的地点开始逐渐转移至干支流及通江湖泊，涉砂船舶往往甚至藏匿于支流河口、河汊洲滩等地点进行伺机作案，且常常在夜间、雨雾恶劣天气进行盗采。甚至再被现场查获前，直接将盗采的砂石直接倒入江中以隐瞒罪证。隐蔽的作案方式、流动的作案地点，都使得非法采砂的治理面临新的挑战。
其次，非法采砂行为展现出了地域化的特点。所谓地域化，即非法采砂集中在沿江和沿海的特定区域，其中尤以安徽、湖南、江苏、江西、湖北等省市为多，以上省份均位于长江流域，且非法采砂多发于省市、地市的交界处——由于交界水域的管理重叠，非法采砂频繁在交界处发生，常常需要两地政府配合才能进行有效管制。在采砂船体积变小，采砂手段变得隐蔽的前提下，采砂船往往采完即走，采完就跑入另一省市或地市的行政辖区，管辖、取证变得尤为困难。
再次，非法采砂越来越组织化，“采、驳、运、销”四个环节分工明确，组织化程度日趋明显，部分非法采砂团伙有涉黑涉恶的倾向。随着长江大保护力度的不断增强，单打独斗式的非法采砂行为已经变得日益困难且风险极大，取而代之的是组织化团体化的非法采砂运作模式。非法采砂团伙表现出了以邻里、乡缘、家族为纽带的趋势，成员相对固定，内部分工明确——部分成员专门负责蹲点，在执法部门趸船附近蹲点监视，一旦执法人员有所动作就通知采砂船舶停止作业；部分成员则专门从事砂石盗采工作，另外的部分成员负责对盗采的砂石进行销售和出卖。在高度组织化后，盗采砂石团伙往往还与黑恶势力互相勾连。黑恶势力团伙采用分地盘的方式划分采砂地块，对其中的采砂船舶收取相应的“保护费”并收购天然砂。两种势力互相勾连，非法采砂带来的暴利催生了黑恶势力的壮大发展，而黑恶势力通过“提供保护”、“帮忙销售”等方式进一步加剧非法采砂。
（二）非法采砂的治理困境
2016年，最高人民法院和最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《非法采矿、破坏性采矿司法解释》）出台，非法采砂行为被纳入非法采矿罪进行刑法规制。随着《长江保护法》、最高人民法院《贯彻实施<长江保护法>工作推进会会议纪要》等系列法律和司法解释的陆续出台，针对非法采砂行为，已经刑法、民法、行政法多法共管的法律体系。然而实践中，非法采砂的治理仍然面临着诸多困境，除开上述的非法采砂行为针对监管所产生的异化，我国现行对于非法采砂治理的架构本身也存在着进一步完善的空间。
一是水上行政执法机构众多且权责分散，在治理非法采砂时难以形成合力。长江河道管理涉及的中央和地方行政机关数量与层级都众多，非法采砂环节涉及“人、船、砂、案”多个环节，各个环节均有不同的部门进行管理。以江苏省为例，船员、江州上岸移民（人）由海事行政部门、民政部门、农业农村部门（若涉渔民）进行管理，船舶由海事行政部门进行管理，河砂等自然资源则是由水利部门、自然资源部门进行管理，涉及非法采砂案件侦查的，则是由长江航运公安和各地公安共同管辖。管辖部门众多，反而容易导致执法交叉点和空白点问题的突显。例如实践中就常常出现，地方海事局在巡查中发现疑似运输盗采砂石的船舶，但由于海事局没有直接刑事立案侦查的权力，证据固定方面又存在困难，海事局往往仅能依据船员不适配、船舶航行过程中没有携带救生物品因而不适航等理由对船舶进行行政处罚。其次，由于非法采砂具有的流动性特点，管辖不仅涉及不同部门之间的分工合作，也常涉及到同部门间的地域管辖问题，当非法采砂地点处于省市交界处时，这个问题就会尤为突显。由于地域管辖的划分，不同省市间对非法采砂行为的处罚也不尽相同。例如，对涉嫌非法采砂的犯罪嫌疑人，在移送刑事侦查前是否予以行政处罚，各地做法有所区别——江苏、江西等地会在移送刑事侦查前对犯罪嫌疑人予以行政处罚，而湖北则通常不予处罚。
二是在以非法采矿罪对非法采砂行为进行处罚时，处罚的力度通常不大，并处的罚金数额也往往较低。除涉黑涉恶案件外，非法采砂犯罪的刑期多为拘役6个月至有期徒刑11个月，同时1年以上的有期徒刑大多缓刑。同时，对非法采砂犯罪行为判处的罚金也一般较低，通常为10万元以下。按照我国现行法律，刑事裁判的涉财产部分执行并不会被纳入到强制执行程序，诸多罚金实际上并没有被执行到位。相较于非法采砂高额的利润空间，该种程度的刑罚威慑事实上并没有起到良好作用。
三是针对环境损害修复的检察公益诉讼推进程度不高。在2016年《非法采矿、破坏性采矿司法解释》出台以前，针对非法采矿的行为定性，司法实践和理论均存在争议，但大体上可以分为适用盗窃罪、非法经营罪、以危险方法危害公共安全罪或非法采砂罪这几类罪名进行定性处罚。然而观察这些罪名可以发现，这类罪名所侧重保护的法益多为经济价值，即将河砂主要视为经济矿产进行保护。在2016年《非法采矿、破坏性采矿司法解释》出台之后，将盗采河砂作为经济犯罪进行刑法规制的趋向更加明确。因此，有学者认为该司法解释第3条的第1款第1项过分突显矿产价值标准，使河道非法采砂犯罪很大程度上接近经济犯罪，增加司法实务的疑难且忽视了河砂本身对于生态环境的重要价值。事实上，司法实践对非法采砂犯罪所判处的罚金，也往往限定于对其经济价值的保护与纠正，对河砂盗采所引起的系列生态环境问题则关注较少。非法采砂行为经常发生，针对非法采砂的刑事制裁也较为普遍，但与刑事制裁相对应的检察公益诉讼却较为稀少，河砂本身所具有的生态环境保障功能并没有得到足够的重视。
综上所述，在长江大保护力度不断加强的背景下，非法采砂行为出现了新的变化以应对日益收紧的监管，变得隐蔽化、流动化、地域化且越发具有组织性。现行监管体制下，监管机关众多且权责存在交叉，非法采砂犯罪被判处的刑罚较轻且司法实践侧重于对于经济价值的保护。因此，想要进一步规制好非法采砂行为，加强长江流域生态环境系统的保护修复，需要多方发力、共同治理。具体而言，应当非法采砂行为发生前加强船舶管理和对重点水域的监测；同时由于盗采砂石行为的非法性，盗采团伙间极易产生矛盾纠纷，在普通的民事诉讼也能发现非法采砂行为的踪迹，法院应及时并恰当处置该类纠纷；在盗采行为发生后，针对环境修复的检察公益诉讼应当及时跟进。
二、预防性治理：船舶管理与重点水域监测
盗采砂石环节流程长，行为隐蔽，抓犯罪现场困难。因此整治非法采砂，单纯依靠刑事打击并不能达到良好效果，需要行政管理和民事赔偿制度的融合协作。换言之，加强对采砂船舶的管理，定期清理“三无”船舶，强化对重点水域重要时间点的监测巡查，这样的预防性行政保护手段在整治非法采砂中同样起到重要作用。
（一）“三无船舶”的清理与重点船舶的管理
非法采砂行为之所以监管困难，除开盗采河砂能带来巨大经济收益外，船舶技术的日益升级，船舶建造成本的不断下降也是重要的原因。相较于盗采河砂产业的暴利，盗采船舶的建造成本显得非常低廉。据统计，一艘小型的采砂船一小时就可以采砂500至600吨，一些大型的采砂船一天能够采砂上万吨，这些船只的年采砂毛收入可以达到上千万元。而小型船舶的建造成本不过十几万元，即便受到罚没处理，也只需三个晚上左右的时间就能赚回。可见加强船舶船只的管理，对于整治非法采砂而言具有重要的意义，而这一职能主要依靠海事部门进行监管。具体而言，在非法采砂的预防性监管中，建议对“三无船舶”和某些具有敏感的船舶进行重点整治。
首先是对“三无船舶”的清理。所谓“三无船舶”，是指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶。这类船舶是参与非法采砂的主力。根据2016年长江水利委员会对长江中下游的湖北宜昌段到安徽安庆段1200千米范围的巡查情况，非法采砂船只是合法采砂船只数量的数十倍，该区段可容纳的采砂船最多不超过50艘，但实际上进行采砂作业的船舶接近500艘。因此，加强对“三无船舶”的监管是预防非法采砂的重要环节，对于违规生产出厂即不符合生产标准、非法改装、船检已过期应报废而不报废继续从事水上作业的船舶，海事部门应对其进行查扣和整治，对不能再进行航行的船舶应禁止其入水航行。
其次，部分拥有全套合格证书的船舶，在出现以下迹象时，也应当予以足够关注：一是船只本身吨位较小，以中小船只为主；二是长期活跃在省市交界地带，港口码头的离靠岸记录与其他同类船只存在明显差别；三是频繁夜间出没，雨雪、大雾等恶劣天气仍然航行作业的。当船舶兼具上述特征时，会具有非法采砂作业的更高风险。
（二）多部门联动下的重点水域监测
除开对于上述船舶的监管，长江流域重点水域的监测本身也是预防性工作的重要抓手。从以往的工作经验来看，单纯依靠海事行政部门和长航公安的巡查工作所能取得效果有限。因为非法采砂本身具有的流动性、散发性、隐蔽性，依靠单个部门往往不足以形成常态性的水域监测，建议在现行河湖长制度框架下，完善好对于重点水域的多部门共同监测。
一是建议在湖河长制的框架下，加强对长江干流支流重点水域的监测。2021年，水利部印发《全面推行河湖长制工作部际联席会议工作规则》《河长湖长履职规范（试行）》等系列行政规章，由各级党政负责同志担任河湖长，负责组织领导相应河湖治理和保护的湖河长制度已经形成框架并趋于完善。长江干流支流、内湖一定程度上已经拥有能够联动多部门进行综合治理的责任主体，水域常态化监测有了很大的制度支持。因此对于省市交界处的支流、内湖以及砂石含量丰富的河道，在河湖长为工作总抓手，联动好地方公安、长航公安、海事行政机关等行政和司法机关，能较河湖长制度建立前取得更好的治理效果。
二是针对位于省市交界处的重点区域，建议各地海事和司法机关强化沟通与协作。交界处水域是非法采砂行为的频发地点，因管辖地域分散，各地区间的协同配合有进一步强化的空间。以江苏典型案件为例，犯罪嫌疑人杨某与吴某才合伙出资将一艘散货船非法改装为采砂船后，自2020年10月以来，该二人组织运砂船主魏某祥等人在长江如皋、靖江交界水域非法采砂，由犯罪嫌疑人孟某玲伪造合法来源证明后，将盗采江砂运至江苏靖江焦港附近水域，由浮吊船主袁某余等人负责销赃。在盗采砂石团伙跨域流窜作案时，各地司法机关的协作、海事行政部门的联合巡查会显得尤为重要。
三、诉讼下的识别：民事纠纷中非法采砂的发现与处置
除行政和公安机关的日常巡查外，法院特别是海事法院受理的民事类案件中，往往也能发现诸多船舶非法采砂的迹象。究其原因，一是非法采砂团伙主要图谋砂石的经济利益，内部对于盗采所得的砂石必然有分赃的要求；二是同其余组织化团体犯罪一般，团体成员内部也会因各种原因产生矛盾。因此，海事法院审理的涉船矛盾纠纷中，很多表现为合同纠纷的案件其本质上确实当事人因非法采砂所致的矛盾。
（一）涉及非法采砂的民事纠纷识别
依据司法实践，当普通的民事诉讼同时符合以下几点特征时，该类纠纷有较大的涉非法采砂的嫌疑，值得承办法官特别关注。
一是合同以“港口疏浚合作合同”、“码头疏浚合同”、“河道疏浚合同”等形式出现，双方约定责任方的主要义务在于为某某港口、码头提供疏浚服务。特别是双方约定好港口疏浚作业的标准后，又对疏浚物（砂石）的价值进行特别约定和计算。这样的合同纠纷存在明为疏浚，实为非法采砂的嫌疑。
二是合同中出现“承包方确保船舶合法经营”、“乙方确保经营合法合规，产生的一切责任自行承担与甲方无关”等约定条款。进行非法采砂的船舶大体可以分为两类，一类是“三无船舶”，这是非法采砂的主力船舶，另一类则是挂靠船舶，即有船舶登记证书，但绝大多数为个人所有但挂靠在航运公司名下。当船舶可能用于非法采砂时，合同中往往会出现这样的“确保合法经营”条款，一方希望通过这样的免责条款逃避责任。
三是合同约定内容与市场逻辑存在明显差异，即合同约定履约地点、一方履约保证方式、合同中的价格条款同普遍市场状况存在差别，且当事人在法庭上对这种差别语焉不详、遮掩隐藏。例如，货运合同的地点约定在韩国、浙东等水域附近（非法采砂高发区域）；租船方尚未见到船舶具体样态就支付大额款项，并预先缴纳保证金（所谓保证金可能是非法采砂行为的保证或补偿款）等。当然合同约定是市场经济下合同双方的自由，不同的市场状态下的合同约定内容也会产生重大差别。但当合同涉及非法采砂的时候，除上述不同于一般市场逻辑的条款内容外，双方当事人在法庭一般难以对此作出合理解释，甚至会故意回避法官的追问。
当民事纠纷中的合同兼具上述几项特征时，就有涉及非法采砂的较大可能性。法官应当对此引起相当的重视，考察这类民事纠纷背后是否涉及非法采砂并以此为依据作出恰当处理。
（二）刑事移送、行政处罚与单纯民事责任
针对民事诉讼中可能涉及非法采砂的纠纷，在对其进行仔细分辨之后应当分类型地予以处理。部分案件当事人在庭审过程中会有意无意间自认双方在进行非法采砂的事实，结合船舶轨迹、涉案金额以及当事人没有采砂许可证的基本情况，这类可能涉嫌非法采砂犯罪的案件应当及时移送公安处理。当然大部分情况下，敢于到法院进行起诉的双方当事人，即便有经济利益上的纠葛需要解决，双方也会心照不宣地对采砂事实进行隐瞒。因此大多数情况下，法院在审理过程中只能发掘到非法采砂的迹象，但又常常难直接捕捉形成涉嫌非法采砂的直接证据链。因此在这种情形下，涉嫌非法采砂的民事纠纷会导致两种主要的结果。
首先，盗采砂石的船舶绝大多数处于不规范运营状态，船舶配员、船舶年检和船舶维护大多情况下存在巨大漏洞。这也能印证大多数海事局对于涉嫌非法采砂船舶的行政处罚仅是处罚其船舶配员不足、船舶不适航、航行不规范等状况——无法直接抓到盗采砂石的现行，只能依据上述船舶运作不规范的理由对其进行处罚。在涉嫌非法采砂的民事纠纷中，上述的状况仍然存在。在民事纠纷的调查和审理过程中，若双方当事人始终回避采砂问题，法官又无法获得更多的直接证据，往往也只能将船舶运营状况通报海事机关，建议其对该船舶加强监管或者对其运作不规范的状况作出行政处罚。
其次，在无法获得直接证据的情形下，合同关于赔偿金以及违约责任的约定也只能受到船舶不适航因素的影响——由于没有直接的盗采砂石证据，法官往往只能以船舶不适航为由对责任进行分配和调整。这主要包括以下几种情形，一是在船舶挂靠公司，并以该船舶进行非法采砂的情况，认定被挂靠公司疏于管理从而承担连带责任；二是在租赁船舶进行非法采砂时，认定船舶租赁方具有重大过错致使船舶不适航，进而驳回其相应诉讼请求等。
综上，民事诉讼中也能发现涉嫌非法采砂行为的线索，当具备相应特征时，应当对相关民事纠纷予以特别关注。当事人进一步自认存在非法采砂的行为时，相关案件应当移送公安。在无法获得进一步证据时，可考虑联系海事部门检查船舶的运营规范性，并根据相应结果衡量分配民事责任。
四、整治与修复：长江流域的环境损害赔偿
除开预防性的船舶管理和重点水域监测，来源于民事纠纷的非法采砂线索发现，当非法采砂行为真切发生并造成损害后，对于流域的生态环境修复就成为了重要工作。非法采砂行为对于环境的破坏主要表现为：对于堤岸的破坏，危及堤防等水利设施的安全——江河中的砂石本是缓冲河道水流、涵养水源以及保护堤防的重要屏障；对于航道安全的破坏，无序、大规模的采砂行为可以改变河道的水文环境，破坏航道及其建筑物，使得水流状态紊乱；对水生态的影响，采砂作业使得水底环境发生变化，对水生生物造成了严重的影响。
然而目前，针对非法采砂环境修复的检察公益诉讼推进面临困难。检察公益诉讼包括检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼以及行政公益诉讼。非法采砂刑事附带民事检察公益诉讼，通常依据生态修复费用以及恢复渔业资源的鉴定对被告确定赔偿数额。实践中，环境损害的鉴定意见出具时间漫长，检察机关往往无法在诉讼时效内拿到相关司法鉴定机构出具的鉴定意见。同时，鉴定意见也存在不同鉴定意见标准差异大、鉴定费用高昂等问题，进行刑事附带民事公益诉讼事实上存在挑战。行政公益诉讼更是面临执法部门多，取证监管困难等诸多难题。
乐观的是，随着《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》、《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》的出台，环境损害鉴定工作开始步入正轨。司法部《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》更是提出，要全面梳理本省（区、市）已登记环境损害鉴定机构情况，鼓励引导综合实力强、高资质高水平的环境损害司法鉴定机构在不预先收取鉴定费的情况下，能够及时受理检察机关委托的环境公益诉讼案件，依法依规开展鉴定活动，出具鉴定意见，未预先收取的鉴定费待人民法院判决后由败诉方承担。这无疑为民事公益诉讼铺平了道路。
对于行政公益诉讼，由于非法采砂多元共治工作中政府各部门积极程度不一致，检察行政公益诉讼更应发挥监督作用。应根据各部门职责与执法能力，对有确实充分证据证明应当履行、有能力而未履行职责的行为，精准提起行政公益诉讼，将行政公益诉讼作为监督行政机关依法履职的法律手段。
结论
长江大保护是一项战略性工程，非法采砂整治是其中一项重要项目。由于非法采砂变得隐蔽、流动、有组织化，单纯依靠刑事打击并不能取得良好效果，应当在刑事打击的后盾下，做好预防性管理、诉讼中识别发现和盗采后环境修复工作，在预防、发现、修复三方面同时下力，联动好执法司法机关，更有效地做好非法采砂整治工作，实现长江流域的更好保护。