本文刊载于《世界海运》2025年第6期。
作者：蔡甜，泰州法庭四级高级法官；赵伟，综合办公室二级法官助理
裁判要旨
船舶油污损害赔偿纠纷中，清污单位受海事行政机关指派完成清污作业后，清污单位就强制清污费用直接向污染责任人主张权利的，符合《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》第82条的规定，人民法院应予支持。因第三人的全部过错造成环境污染的，污染责任人承担防污清污费用后，有权向第三人追偿。
一、案情
2020年11月8日2213时许，抚州市海鹰船务有限公司（以下简称海鹰公司）所有和经营的“香江9”轮下行至长江江阴水道#69红浮下游约300米的分道通航水域时，从正后与前方同向下行的何某所有、淮滨县恒发船务有限责任公司（以下简称恒发公司）经营的“豫信货13669”轮发生碰撞，事故造成“豫信货13669”轮沉没。事故发生后，江阴市洁海船舶服务有限公司（以下简称洁海公司）应江阴市水上搜救中心的要求，开展“豫信货13669”轮沉船防污染应急行动，共派出5艘清洁船参与沉船防污染应急及后续处置工作。洁海公司完成清污工作后，无人向其支付应急清污费用，其认为该费用系船舶油污损害赔偿范围，依法应由三被告承担连带赔偿责任。故向南京海事法院诉请三被告连带赔付应急清防污费2,780,700元及其利息。上海悦之保险公估有限公司曾接受“香江9”轮方的保险公司委托出具《公估报告》，认定“豫信货13669”轮清防污费用为76.40万元。
涉案碰撞事故在湖北省高级人民法院作出的生效民事判决确认，“香江9”轮疏忽了望，在尾随“豫信货13669”轮行驶过程中，未与前船保持适当距离，未采取有效的避让措施，对碰撞的发生具有重大过错，该船过失系碰撞发生的直接原因，应负事故全部责任。“豫信货13669”轮作为正常顺航道下行的被尾随船，对碰撞的发生并无过错，不应负事故责任。
二、争议
1.洁海公司是否有权直接向污染责任方“豫信货13669”轮船舶所有人、船舶经营人主张防污清污费用？
2.海鹰公司、恒发公司以及何某对涉案防污清污费用承担何种责任？
三、裁判结果
南京海事法院经审理认为，本案系因船舶碰撞引起的船舶污染损害责任纠纷。“豫信货13669”轮与“香江9”轮在长江航道发生碰撞而沉没，造成船舶污染事故，洁海公司根据海事主管部门指示，派遣船舶对污染水域开展应急清防污作业，虽未与各被告签订防污清污合同，但依据最高人民法院《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》（以下简称《南京纪要》）第82条关于“清污单位受海事行政机关指派完成清污作业后，清污单位就清污费用直接向污染责任人提起民事诉讼的，人民法院应予受理”之规定，洁海公司有权直接向污染责任方主张由此产生的合理防污清污费用。案件审理过程中，法院依法委托秉正公司对“豫信货13669”轮应急防污清污费金额进行司法评估。秉正公司出具《价格鉴证报告》，定损合计2,372,963.11元。根据《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《生态环境侵权司法解释》）第四条和第十九条第一款的规定，环境污染损害赔偿遵循污染者承担无过错责任，另有过错者承担相应责任的原则。本案中，“豫信货13669”轮系漏油船舶，其应就该船造成的油污损害承担无过错责任，何某、恒发公司分别作为“豫信货13669”轮的所有人、经营人，二者系挂靠关系，理应承担涉案防污清污合理费用。
此外，生效民事判决已确认“香江9”轮对涉案碰撞事故承担全部责任，“豫信货13669”轮对涉案碰撞事故不承担责任，故“香江9”轮虽为非漏油船舶，但其因驾驶过失与“豫信货13669”轮发生碰撞，导致“豫信货13669”轮产生油污污染，“香江9”轮的所有人海鹰公司是《生态环境侵权司法解释》规定的第三人，其应当按照生效判决确定的100%过错比例承担污染损害赔偿责任，故海鹰公司亦应承担防污清污费2,372,963.11元及利息。需强调的是，何某、恒发公司及海鹰公司对防污清污费的赔偿总额以法院认定的防污清污费2,372,963.11元及其利息为限，且何某、恒发公司在承担责任后，有权向海鹰公司进行追偿。
南京海事法院于2024年3月1日作出（2023）苏72民初702号民事判决：海鹰公司、恒发公司、何某向洁海公司支付防污清污费2,372,963.11元及利息。恒发公司、何某承担责任后，可向海鹰公司追偿。洁海公司从任何一方获得赔偿后，对另一方的相应债权即消灭。一审判决后，各方未上诉，判决发生法律效力。
四、评析
近年来，船舶碰撞导致油污损害责任纠纷中，对海事行政机关指派完成的清污作业，清污费用索赔主体等问题在司法实践中存在争议。
一、强制清污费用索赔主体的司法分歧
清污单位受海事行政机关指派完成清污作业后，谁有权向污染责任人就清污费用提出索赔及纠纷性质问题，在2021年《南京纪要》发布之前，在司法实践中存在分歧，主要存在以下几种裁判观点：
第一种观点认为清污费用属于行政代履行费用。清污单位根据海事行政机关的指示，或根据行政强制代履行决定书开展清污作业，清污行为是基于行政委托，清污单位和污染责任人之间不成立民事法律关系，清污单位无权向污染责任人提出民事索赔，海事行政机关可以行政指令方式要求污染责任人支付清污费用，此类纠纷不属于民事纠纷。因此，以不符合民事诉讼法规定的起诉条件而裁定驳回起诉。
第二种观点认为应由海事行政机关向污染责任人主张清污费用。民事权利人主张民事权利，需要依据相应的法律关系，或基于合同法律关系，或基于侵权法律关系，或基于具体的法律规定，而在海事行政机关指派清污的情形下，清污单位和污染责任人之间不成立民事法律关系。因此，清污单位无权直接向污染责任人提出民事索赔，应由海事行政机关向污染责任人主张清污费用，而清污单位只能向海事行政机关主张权利。
第三种观点认为清污单位可以直接向污染责任人主张清污费用。本案即采纳了此观点。在案件裁判中，有的是直接作出结论性意见，认为清污单位有权主张，但未阐述具体理由。如在裁判文书中直接认定清污单位具有油污清除资质，为防止或减轻涉案船舶污染事故所致的损害，根据海事行政机关的指示，派遣船舶采取清污措施，由此产生的合理费用有权向污染责任人主张，且对被告抗辩的原告诉讼主体不适合，直接不予支持。有的认为构成无因管理。如在裁判文书中认为，清污单位虽受海事行政机关指示，开展清污工作，但其并无法定或约定的清除义务，而其参与清污行为客观上免除或减轻了污染责任人因不及时清污可能要承担的侵权责任，故而认为其清污行为构成无因管理，有权向污染责任人主张清污费用。
二、赋予清污单位民事诉权的法律分析
《南京纪要》赋予了清污单位民事诉权，本案中参照了《南京纪要》第82条的规定，认定洁海公司虽未与各被告签订防污清污合同，但有权直接向作为污染责任方的“豫信货13669轮”的经营人恒发公司、所有人何某，以及负有事故全部责任的“香江9”轮的所有人和经营人的海鹰公司主张合理防污清污费用。直接赋予清污单位民事诉权，主要基于以下几方面考虑：
1.符合国际公约立法精神
我国系1969年《国际油污损害民事责任公约》（以下简称《油污公约》）和2001年《国际燃油污染损害民事责任公约》（以下简称《燃油公约》）的缔约国，有义务履行缔结或参加的国际条约所赋予的条约义务。两个公约中均包含了向船舶所有人主张油污损害民事责任的索赔主体的规定。《油污公约》第7.8条直接规定了“对油污损害的任何索赔可向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或提供财务保证的其他人直接提出”。《燃油公约》也作出了类似规定。“任何”和“直接”一词体现了对索赔主体和预防措施进行了较为宽泛的界定。同时，也意味着清污单位因采取清污措施而作为索赔主体向船舶所有人主张油污损害民事责任的直接性而非间接性，索赔主体得以自己的名义直接向船舶所有人主张油污损害民事责任，无论其是否就清污与船舶所有人形成直接的合同关系。具体到清污费用，就应当理解为谁采取清污措施，谁就有权起诉污染责任人。对于受海事行政机关委托采取清污措施的清污单位而言，有权就清污费用直接起诉污染责任人。
2.利于生态环境保护发展
我国通海水域环境面临的风险日益增加，在长江大保护国家战略下，海事行政机关在长江水污染防治方面力量明显不足，需要鼓励社会力量的积极参与，共同维护长江“绿色水运”。
通过行政诉讼程序来解决清污费用，有利于规范清污行为及相关费用的收取标准，有利于防止清污单位随意采取清污措施、随意主张清污费用。但不容忽视的是，将清污费用视为行政代履行费用，会导致清污费用的追偿进入漫长的行政诉讼程序，不利于鼓励我国清污事业和水生态环境保护的长足发展。考虑到这一点，对清污费用的索赔采取开放、简便的态度，直接赋予清污单位民事诉权，以便清污单位能够简便快捷地索赔清污费用，有利于提升清污单位的积极性。司法实践中，清污费用追偿纠纷的核心争议焦点并不是清污费用是否应当支付，而是清污费用金额的合理性问题。对此可以通过严格清污单位在清污费用合理性和客观性的举证责任来进行规范，而无须将其纳入行政诉讼的轨道来予以规则。此外，赋予清污单位直接向污染责任人索赔清污费用的民事诉权，只是进一步扩大了清污单位取得清污费用的救济途径，并不限制或影响清污单位依据其与海事行政机关签订的清污合同、委托合同等向海事行政机关索赔的权利。
3.利于配套制度有效实施
船舶油污损害纠纷中，为了增强船舶所有人承担因船舶油污损害产生的民事责任，在《油污公约》和《燃油公约》中还设立了财务保证、油污责任保险、责任限制基金等制度，赋予包括清污单位在内的预防措施采取人对财务保证人、油污责任保险人和责任限制基金以直接的诉权，可简化预防措施采取人追偿预防措施费用的程序和成本，也增强了船舶所有人偿付预防措施费用的能力。因此，赋予清污单位民事诉权，有利于相关责任保险、财务保证等配套制度的有效实施。
三、强制清污费用赔偿责任人的认定
船舶碰撞导致油污损害是一种既涉及船舶碰撞侵权法律关系，又涉及船舶油污侵权法律关系的复杂侵权行为，《南京纪要》中尚缺少关于清污费用赔偿责任人如何认定的问题，所以针对清污费用赔偿责任主体的认定，“类案异判”的现象仍较为突出。
首先，确定污染主体。污染主体通常情形下即指漏油船。本案中，虽“香江9”轮造成了碰撞事故的发生，并负有事故的全部责任，但“香江9”轮在事故发生后并未产生漏油，所以其并不是污染主体。而“豫信货13669”作为正常顺航道下行的被尾随船，对碰撞的发生并无过错，不负事故责任，但其在碰撞后发生了漏油，所以作为漏油船的“豫信货13669”轮是污染主体。
其次，确定污染责任人。漏油船“豫信货13669”轮所有人何某和经营人恒发公司作为油污损害的责任主体无争议，非漏油船舶所有人和经营人海鹰公司能否被认定为油污损害的责任主体存在争议。虽然本案中，法院判决漏油方和非漏油方共同承担赔偿责任。但对此，司法实践中也存在两种观点，一种观点认为，根据《油污公约》《燃油公约》等国际公约的规定，油污损害是由“碰撞”与“漏油”两个因素造成的，按照近因原则，碰撞是导致油污损害的充分不必要条件，而漏油是导致油污损害的必要条件。按此推论，非漏油方与油污受害人之间并不存在直接联系，应当采用“谁漏油，谁赔偿”的原则，由漏油船的所有人和经营人是污染责任人。另一种观点认为，按照我国《海商法》第169条第2款的规定，对互有过失的船舶碰撞造成第三人财产损失的，各船舶应当承担赔偿责任。即使漏油船按照国际公约的规定先予赔偿，也并未排除非漏油方所应承担的责任，油污损害是碰撞和漏油共同作用的结果，二者都是油污损害的近因。因此，漏油方和非漏油方均应作为责任主体承担相应的赔偿责任。所谓“谁漏油，谁负责”的观点，并没有全面反映有关侵权责任的归责内涵，即不真正连带责任的适用，原则上污染者负全责，另有过错者相应负责。
最后，确定最终赔偿责任人。根据《生态环境侵权司法解释》第四条规定，污染环境、破坏生态造成他人损害，行为人不论有无过错，都应当承担侵权责任。行为人以外的其他责任人对损害发生有过错的，应当承担侵权责任。可知，环境污染损害赔偿遵循污染者承担无过错责任，另有过错者承担相应责任的原则，所以何某和恒发公司应当承担无过错责任，海鹰公司作为过错者承担相应责任。同时，根据《生态环境侵权司法解释》第十九条第一款规定，因第三人的过错污染环境、破坏生态造成他人损害，被侵权人同时起诉侵权人和第三人承担责任，侵权人对损害的发生没有过错的，人民法院应当判令侵权人、第三人就全部损害承担责任。侵权人承担责任后有权向第三人追偿。因此，法院判决海鹰公司、恒发公司和何某承担共同赔偿责任。因“香江9”轮负有事故全部责任，属于最终赔偿责任人，故而判决恒发公司、何某承担责任后可向海鹰公司追偿。