无争议事实记载机制的规范完善

——以现有的顶层设计及实践探索为原点

朱思源*

本文获民事诉讼理论与实务论坛暨江苏省法学会民事诉讼法学研究会2022年年会三等奖

社会经济转型背景下，人民群众法律意识的不断提高，致使产生了“诉讼爆炸”现象，大量纠纷涌入法院，“案多人少”矛盾突出，不仅干警不堪重负，诉讼效率和案件质量亦大受影响，不能满足人民群众日益增长的对于司法公正的需求。为了应对这一问题，法院系统试图从多个角度寻找出路：在内部，对“案”进行繁简分流、对“人”开展分类改革；在外部，拓展非诉讼的、多元的纠纷解决渠道。多元化纠纷解决机制的各种新探索，有的源于各地法院的实践创新，有的源于最高人民法院的顶层设计，这之中“无争议事实记载”机制无疑是最让人眼前一亮的尝试之一，具有防止调解程序空转、提高审判效率的作用。然而，该机制的实际运行效果并不十分明显，理论界、实务界对其关心也严重不足，背后的原因及问题值得探寻。

一、现实图景：无争议事实记载机制的过去及现在

（一）顶层设计的演变

无争议事实记载机制的最早设计，见于2012年4月10日《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》（以下简称《改革试点总体方案》），其中第17点提出：“建立无争议事实记载机制。当事人未达成调解协议的，调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并告知当事人所记载的内容。经双方签字后，当事人无需在诉讼过程中就已记载的事实举证。”

2016年6月28日，《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《深化改革意见》）再一次强调了无争议事实记载机制，但在具体表述方面与《改革试点总体方案》有所不同：一是“建立”转变为“探索”；二是增加了“调解程序终结时”的表述；三是增加了“涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益”的除外情形。

2020年1月9日出台的《最高人民法院关于进一步完善委派调解机制的指导意见》未对无争议事实记载机制的运行做出具体规定，仅明确了在委派调解案件出具的结案报告中应包含无争议事实记载等内容。

2021年12月30日出台的《人民法院在线调解规则》属于司法解释范畴，较前三份司法指导性文件的效力等级更高。其中关于无争议事实记载机制没有再进行专项的表述，而是与其他效力性或程序性事项一并出现：第十八条中将无争议事实作为调解中自认的除外情形；第二十二条规定应在调解过程中同步确认无争议事实，并且无争议事实应以书面形式确认。

纵观最高人民法院出台的上述文件措辞，可以发现顶层设计中无争议事实记载机制的三个特点：第一，大胆与谨慎并存。作为我国司法实践独有的创新成果之一，该机制的大胆之处毋庸置疑，但同时探索步伐却又十分谨慎，无论是措辞调整还是条件新增，前后历时仅十年才初具雏形。第二，机制内涵不断丰满。最初的规定较为原则性，其后的几份文件逐渐对适用阶段、具体形式、除外情形不断完善。第三，矛盾之处依旧存在。《深化改革意见》与《人民法院在线调解规则》对于无争议事实确认应在“调解程序终结时”还是“调解过程中”存在冲突。

（二）各地法院的探索

在最高人民法院2012年《改革试点总体方案》出台后，各地法院在无争议事实记载机制方面均有所探索，但探索程度有深有浅。

各级法院关于无争议事实记载机制规定情况一览表

*注：上述统计仅包含了目前已检索出的文件规定，并不完全。

从形式上看，无争议事实记载机制多出现在各级法院（尤其是高级人民法院）制定的推进多元化纠纷解决机制建设总体意见中，往往只有一条规定，且较为原则性。反之，针对无争议事实记载机制专门制定规范性文件的情形并不多见，仅不足十家中基层人民法院制定了相关规定，条款数相对较多，涵盖了无争议事实记载机制在不同环节的具体要求。从内容上看，大多数规定与《深化改革意见》中的规定保持了一贯性，但仍可观察到差异性，有的差异体现在形式要求方面，有的体现在效力审查标准方面，有的体现在审查程序方面。

二、现状检视：无争议事实记载机制的乱象与原因

（一）乱象：各地实践差异较大

无争议事实记载机制的立法供给不足。据上文，除了《人民法院在线调解规则》这一司法解释，《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》等法律及司法解释均未对这一机制作出规定，《改革试点总体方案》《深化改革意见》等仅为司法指导性文件，且对于该机制的设计并不完备。因此，各地探索规定不一情形频发。主要体现有三点：

1.关于无争议事实记载的时间。各地规定大多采用了与最高院相同的表述，或“未达成调解的”，或“调解程序终结时”，两种表述没有冲突，主要明确了应在双方当事人调解不成、调解程序终结的情况下进行无争议事实记载。而采用不同表述的有三种情形，一说为“在调解过程中同步确认无争议事实”，一说为“在调解过程中引导当事人对无争议事实进行确认”，一说为“在调解笔录中记载无争议事实”。三种措辞虽不完全一致，但均指向在调解过程中即进行无争议事实记载，而无需待到调解不成功才进行。

2.关于无事实记载的性质定位及效力认定。对此大致有三种观点。第一，大多数文件规定采用了“当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证”的表述，从文意解释的角度看，该记载的事实在无特殊情形时应当被认定为案件事实。第二，部分规定认为，除了特殊情形，无争议事实记载应“作为证据使用”，但大多对诉讼阶段如何对待这份证据语焉不详，只有一家法院文件中规定“法院可确认《无争议事实记载表》的证据证明力，不再组织当事人举证、质证”。第三，部分规定认为尽管有无争议事实记载，但当事人仍需就记载的事实进行举证，法院仅是应“充分尊重无争议事实记载机制，依法认定该事实”。其中第三种观点几乎完全架空无争议事实记载机制，无法发挥该机制应有的作用。

3.关于无争议事实记载的除外情形。最为常见的是涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益三种除外情形，其他规定中出现的除外情形有：确认身份关系、有客观证据证明该事实系虚构或者不真实、违反法律强制性规定、损害社会公序良俗、违反自愿原则。

除了上述三点，各地探索还有如下差异：记载的载体不一，有的是《无争议事实记载表》，有的在反馈函或者复函中，有的在调解笔录中；进行记载的主体不一，大多规定没有明确，部分明确由调解员进行归纳；诉讼中的审查程序不一，大多没有专门规定，少数规定了法院需要审查的内容。

（二）原因：定位及性质认识不清

无争议事实记载机制规定的乱象，导致无争议事实记载机制的适用频率不高，适用效果不如预期。首先，结合笔者所在法院的实践情况，由于规定较为原则性、调解人员往往怠于填写无争议事实、法官对无争议事实记载态度较为消极等因素，无争议事实记载机制鲜少能发挥出其提高审判效率的作用。其次，以“无争议事实记载”作为关键词在中国裁判文书网进行检索，仅能查询到13件案件，结合该机制已出台近十年、多地法院对该机制作出规定的背景，这一数量显然过少。最后，在报纸、期刊及网络平台搜索各级法院的新闻报道，关于无争议事实记载机制运行效果的针对性报道屈指可数，即使在对诉调对接工作的总结性宣传报道中有所提及，也大多只是列举了适用该机制的案件数据，并且案件数据显示各法院的适用率不高。

无争议事实记载机制之创新，源于“案多人少”问题之应对，是在诉讼中与诉讼外、法院内与法院外搭建了一座桥梁，使得诉前的多元解纷工作免于程序空转，通过无争议事实记载在诉讼阶段的效力认定，提高案件审判效率。但是各地的探索与乱象、不如预期的适用率与适用效果，使得这一机制的作用无法最大程度得到发挥。

究其根源，在于对无争议事实记载机制的定位及性质认识不清。最高人民法院文件中“当事人无需在诉讼过程中就已记载的事实举证”的措辞，无疑与《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法解释》）第九十二条、九十三条以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）第三条、第十条中“无需/须举证证明”的表述几乎一致，均有免除当事人举证责任的含义。但是，正如上文所述，多地均将无争议事实记载作为证据对待，隐含法院仍需对该记载进行审查之意，诸多民事判决书亦对此有所体现，同时，甚至顶层设计者也认为该记载具有证据效力。免除举证责任还是作为证据对待？这一问题的摇摆不定，影响无争议事实记载机制的方方面面，包括记载的开始时间、实施主体、内容限制、承载形式，以及效力认定、审查程序等等。

三、精准把脉：无争议事实记载机制的定位及原则

（一）定位：免证事实

1.并非常见意义上的免证事实

无需当事人举证证明的事实在学理上通常称为免证事实，具有提高审判效率、减少诉讼成本、减轻当事人诉累的作用，这与无争议事实记载机制的设置目的可谓极为契合。但要明确无争议事实记载机制定位是免证事实还是证据，不能只是泛泛地比较，仍应仔细考量该机制能否落入现有规定中免证事实之范畴。

德国法中的免证事实主要包含自认、没有被反驳的主张（拟制自认）、众所周知的事实和推定的事实。英国法中的免证事实主要包含推定的事实、司法认知的事实及当事人正式自认的事实。我国《民诉法解释》及《证据规定》中关于免证事实的规定与上述均不同，两司法解释本身的规定亦并不完全一致：《证据规定》较2014年《民诉法解释》有所修改，关于自认的规定亦更全更细。现行司法解释中免证事实的情形，通说有八种，按效力高低可分为四类：1.自然规律以及定理、定律；2.自认（含拟制自认），自认的事实与查明的事实不符的，人民法院不予确认；3.众所周知的事实、根据法律规定推定的事实、根据已知的事实和日常生活经验法则推定出的另一事实、已为仲裁机构生效裁决所确认的事实，当事人有相反证据足以反驳的除外；4.已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的基本事实、已为有效公证文书所证明的事实，当事人有相反证据足以推翻的除外。

通过研读可以发现，严格意义上来说，无争议事实记载机制实际不能落入现有免证事实的任一项范畴，仅与其中的自认最为相似：均来源于当事人对案件事实的陈述。因此也有学者认为无争议事实记载机制属于诉讼外自认的特殊情形，或是拟制自认。但是，应当明确，无论是诉讼中自认、诉讼外自认亦或是拟制自认，均有两个明显特征：1.由一方当事人的行为（陈述、承认或既不承认也不否认）产生后续法律效果；2.所涉事实一般是于己不利的事实。而无争议事实记载机制需要双方当事人就案件事实达成一致，所涉事实可能对某一方不利，也可能是中立事实，因此与自认有着明显区别。

2.属于需进一步予以明确的免证事实

尽管关于免证事实的现行规定不能对无争议事实记载在诉讼阶段无需举证有所支持，但作为一项仍处于探索中的机制，司法解释也并非完全没有关照。《证据规定》第十八条规定：“双方当事人无争议的事实符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十六条第一款规定情形的，人民法院可以责令当事人提供有关证据。”此条虽然没有明确指向无争议事实免于举证，但其措辞隐含了无争议事实当事人可不提供证据的涵义。在最高人民法院民事审判第一庭编著的《最高人民法院新民事诉讼证据规定理解与适用（上）》中，编者认为“无争议事实”这一用语正是源于多元化纠纷解决机制改革中无争议事实记载机制的探索，并且认为此条规定泛指诉前调解、诉中调解中记载的无争议事实和人民法院主导的后续诉讼过程中当事人之间无争议的事实，同时对其内涵界定为双方均已确认的无争议的事实不必提交法庭辩论，法官可据此免除相对一方当事人的举证责任。因此可以看出，顶层设计者对于无争议事实免于举证的观点是毫无疑问的，而不是将其作为证据对待。

不过仍需注意的是，目前理论界、实务届均未将此条规定纳入我国免证事实的范畴，因此从立法技术的角度看，仍需对无争议事实记载机制属于“免证事实”这一定位进一步明确。

（二）原则：衔接、平衡与兼顾

1.注重调解与诉讼的衔接

无争议事实记载机制与调解、诉讼程序有着密切联系，其起始点是调解程序的终结，记载这一行为发生于诉调对接阶段，而该记载的效力将在诉讼程序中予以审查，因此有必要准确把握该机制的阶段特征，并且做好调解与诉讼的衔接。

首先，无争议事实记载阶段应在调解程序终结后、诉讼程序开始前。调解与诉讼有着不同的价值追求，调解以达成合意为目标，诉讼以公正解决当事人纷争为目标。在调解程序中当事人为了达成合意，可以在一定主张范围及事实范围内有所让步，调解中当事人作出妥协而认可的事实，不宜作为诉讼中作为对其不利的根据，这点已为司法解释所明确。无争议事实记载机制虽然紧接调解程序，但由于记载的事实可作为诉讼中的免证事实，故该机制的设计初衷是为了服务审判、提高诉讼效率。如果如部分法院规定那般要求无争议事实记载在调解程序中进行，那么当事人将同时处于为了调解进行妥协让步和为了诉讼如实陈述事实的境地，如此割裂的状态实在是难以发挥出此项机制的作用。因此，无争议事实记载必须在调解程序终结后才能开始。其次，无争议事实记载应符合诉讼和审判需要。记载的事实应围绕所涉纠纷类型，按照案件必备事实要素进行梳理能否达成一致意见，从而可以最大化、最优化、最便利地将无争议事实记载适用到诉讼程序中。

2.把握效率与公正的平衡

诉前调解程序具有独特的程序价值和优势，其便捷、灵活的调解方式有利于纠纷的快速、妥善化解。然而司法实践中，大量纠纷流入诉前调解程序后，因种种原因未能调解成功，仍需回流诉讼阶段，于当事人而言，有程序空转、增加诉累之弊。因此，无争议事实记载机制设计初衷，即是在调解不成功时，充分挖掘调解程序的“剩余价值”，免除当事人在诉讼阶段再行举证质证之繁复，整理、压缩争议焦点，进而提高诉讼效率，使有限的司法资源得到最优配置。

效率与公正并不天然是一对矛盾概念，在司法领域，二者之间的关系可谓既紧张又和谐。于拖延审判而言，提高诉讼效率便是保障司法公正；但不可否认的是，追求诉讼效率的提高有时会对司法公正产生一定的负面影响。故而，以提升诉讼效率为目标的无争议事实记载机制，也须遵循正当、合法的程序要求，以保障裁判结果的公正。

3.注意合意与合范兼顾

我国民事诉讼惯常采职权主义诉讼模式，但近年来，民事诉讼制度的不少修改之处呈现了当事人主义诉讼模式的特征，无争议事实记载机制无疑是当事人主义诉讼模式下的探索之一。然而，考证现有司法解释中免证事实的相关规定，除了“自然规律以及定理、定律”属于绝对意义上的免证事实，其余免证事实的效力均有所限制，属于相对免证事实。无争议事实记载机制以当事人合意为根基，而我国对客观真实的传统司法理念追求与虚假诉讼多见的现实情况，势必导致无争议事实记载机制难以取得绝对免证事实的地位，仍需对无争议事实记载的形式、内容、除外情形进行明确，并在诉讼程序中予以审查，确保无争议事实记载的合范。

四、规范完善：无争议事实记载机制的修正与深化

通过对实践现状、理论定位的分析，笔者认为，最高人民法院的顶层设计以及各地的现有规定均有必要进行一些修正，同时，对未规定之处也需要予以深化，从而能够充分发挥无争议事实记载机制的作用。下面围绕无争议事实记载机制的两个阶段（即记载阶段、效力审查阶段）进行展开。

（一）记载阶段

1.记载时间及适用前提：无争议事实应在调解不成功、调解程序终结时，并且当事人均表示同意时予以记载，不应在调解过程中同步进行，关于原因，上文已充分论述，不再赘述。具体流程：（1）在组织调解时，调解员应充分引导双方为实现同一调解方案而共同努力，调解过程中不应涉及无争议事实的确定；（2）在双方不能达成调解协议且程序终结时，调解员才可充分告知当事人无争议事实记载机制的涵义及在审判阶段中的意义，唯有当事人充分认知其法律后果，并均同意适用的情况下，才可采取无争议事实记载机制。

2.记载载体及记载方式：（1）记载应以书面形式呈现。记载及效力审查分属不同阶段，调审主体也不一致，采用书面形式有利于无争议事实的固定和明确，也有利于审判阶段的审查；（2）由于无争议事实记载机制具有独立的法律意义，因此，宜采单独的《无争议事实记载表》，而不宜在复函中记载，法官审查时也仅需针对《无争议事实记载表》进行效力审查；（3）无争议内容不宜由调解员归纳。调解员对“调解过程中双方没有争议的事实”进行归纳有一重大弊端，即调解员无法区分当事人在调解过程中的陈述是否是为了调解而进行的妥协和让步。因此，调解员应以服务诉讼为目标，重新指引当事人对案件相关事实进行梳理，引导当事人理性陈述，避免当事人将调节环节时的妥协状态延续到无争议事实记载环节；（4）双方当事人均应在记载载体上签字确认，确保记载的事实体现了双方的真实意思表示。

3.记载内容及除外情形：（1）记载内容应为双方无争议的“事实”，包括法律关系成立、消灭的事实，属于已发生的、可再现的事实，双方对于诉讼请求的承认（即认诺）不宜在无争议事实记载环节予以记载；（2）在无争议事实记载阶段，调解员应关注的除外情形，可以是目前最高院顶层设计中除外情形以及《民诉法解释》第九十六条第一款的合集，并去除与此机制不相适应的情形。包含如下：涉及国家利益、涉及社会公共利益、涉及他人合法权益、涉及身份关系。（3）部分案件类型具有极强的要素性，因此，无争议事实记载阶段也可以引入要素式表格，围绕纠纷要素进行记载，使无争议事实记载机制进一步贴合审判需要。

（二）效力审查阶段

1.异议询问及形式审查：由于无争议事实记载机制根源于当事人主义，因此法官应首先确认当事人的合意，一方面询问双方当事人是否对无争议事实记载的法律后果充分知晓、双方对该机制的适用有无异议以及记载内容是否出于双方的真实意思表示，另一方面查看是否有书面记载、当事人是否均签字确认。特殊情况的处理：（1）如果形式要件均具备但当事人有异议，出于“禁反言”和诚实信用原则，应由提出异议的当事人重述无争议事实记载阶段的情形，并充分阐释异议理由，特别是说明记载上的签名由来，若不能合理说明，则仍应尊重无争议事实记载的效力；（2）如果当事人没有异议，但记载形式上略有瑕疵（如缺少一方签名、签字的代理人权限不足等），可要求当事人补正，并再次明确其对于无争议事实记载免予举证的认可和同意；（3）如果该记载形式上存有缺漏，且当事人表示异议，甚至有充分依据表明异议当事人不知晓法律后果、不同意记载机制的适用、记载内容不是真实意思表示等，则该机载应归于无效。

2.实质审查及补证要求：如前所述，无争议事实记载机制尊重当事人的合意，但也应符合法律规范，因此法官应在形式审查基础上对无争议事实记载进行实质审查：（1）是否存在记载阶段的除外情形，即是否是涉及国家利益、涉及社会公共利益、涉及他人合法权益、涉及身份关系的事实。此类事实具有公益性质，此时法院理应秉持司法公正理念，防止无争议事实记载机制的滥用；（2）是否与客观事实明显不符。尽管我国诉讼模式中的当事人主义情形逐渐增加、无争议事实记载机制也根源于当事人主义，但我国仍以职权主义为主，法官仍具有发现真实的义务，这一点从其他免证事实的“相对免证”亦可看出。在无争议事实记载的审查过程中，如果法官依据常理和相关证据，得出了无争议事实记载与客观事实不一致的心证，那么该记载应归于无效，不能据以认定事实；（3）如果经实质审查发现上述两点情形，法官应将无争议事实记载不予适用的理由及结果向当事人释明，并应要求当事人就相关事实进行举证，或依职权进行调查取证。

五、结语

无争议事实记载机制是推进多元化纠纷解决机制建设的一项创新举措，对于缓解人案矛盾具有一定的作用，但目前的实践没有发挥出其应有的效果和作用，仍需在实践中不断总结和完善。本文通过明确定位，对此项机制的完善提出了一些构想，期望能够抛砖引玉，提高对无争议事实记载机制的关注度，进而发挥出其巨大潜力。