【江苏省民诉法学年会一等奖】张倩茜、王宇翔:“独转合”:民事二审中独任制和合议制转换机制研究
发布时间:2022-12-08 浏览量:19616

“独转合”:民事二审中独任制和合议制转换机制研究

张倩茜王宇翔*

 

本文获民事诉讼理论与实务论坛暨江苏省法学会民事诉讼法学研究会2022年年会一等奖

 

摘要新《民事诉讼法》规定二审审判程序可适用独任制,是民事诉讼程序繁简分流改革的重大诉讼制度突破,实现了诉讼程序与审判组织“松绑”,而健全的审判组织转换机制是独任制扩张良好运行的重要保障。本文通过对法律文本和司法案例分析,揭示二审审判组织转换“强职权、弱异议”特点,法院转换随意大导致转换因素异化,当事人异议权薄弱导致对程序正义的质疑。究其原因,主要在于审判组织转换标准不具体,转换程序不完善,转换监督不到位。为回应公正、高效、便捷解纷的司法需求,综合二审审级职能定位价值取向、任制与合议制功能定位、司法资源和司法公正精准适配,提出从标准化转换条件、规范化转换程序、系统化转换监督角度,形成健全标准、规范、系统的审判组织转换机制。确保“简案快审、繁案精审”效果实现,推动建立顺应时代需求的民事诉讼制度体系。

关键词:二审程序、独任制扩张、审判组织转换

 

引言

2022年1月1日施行的新修订的《民事诉讼法》对诉讼审判组织进行重要调整,规定在二审程序中可以适用独任制。二审独任制的适用有利于二审审级充分发挥,繁简分流的完整建构,司法资源的优化配置。2020年1月15日,周强院长在最高人民法院民事诉讼程序繁简分流改革试点动员部署会上强调,“要扩大独任制适用,审慎行使独任审判权,准确把握独任制和合议制适用标准和转换机制”。如果说独任制扩张的适用标准是案件繁简分流的主要界限,那独任制和和合议制转换机制是独任制扩张良好运行的重要保障。在新《民诉诉讼法》修订前,二审程序中不存在审判组织转换,一审程序审判组织的转换主要依赖于诉讼程序的变更。虽然新修订的《民事诉讼法》第43条对审判组织转换作出规定,但在二审独任制适用中审判组织的转换方式、转换事由和转换效果等方面,尚无明确规定,如果将一审审判组织转换模式“移植”进入二审程序,可能会引发诸多问题。在二审适用独任制过程中,如何根据不同情形合理转换审判组织,在保障当事人程序选择权的同时确保案件公正高效审理,是亟待解决的问题。

一、“强职权、弱异议”:二审审判组织转换特点分析

1.法律规范层面。根据新修订的《民事诉讼法》第四十三条规定,“人民法院在审理过程中,发现案件不宜由审判员一人独任审理的,应当裁定转由合议庭审理。当事人认为案件由审判员一人独任审理违反法律规定的,可以向人民法院提出异议。人民法院对当事人提出的异议应当审查,异议成立的,裁定转由合议庭审理;异议不成立的,裁定驳回。”该规定明确了二审审判组织转换与衔接程序和当事人对审判组织的异议权。从文本来看,关于审判组织转换标准,对人民法院在审理过程中发现的,需要满足案件不宜独任审理条件,对当事人提出异议的,需要满足独任审理违反法律规定条件,但并未对转换理由有更细化规定;关于审判组织转换程序,条文中并未对转换发起、流程审批等程序性事项作出规定,仅规定转换以裁定方式作出;关于审判组织转换的监督,条文中也未涉及相关内容。

2.司法实践层面。自2020年1月最高人民法院发布《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》以来,各试点法院对二审独任审理都有积极的探索与实践。笔者通过北大法宝案例,以“独任制”“合议”为同段关键词,对2020年后结案的二审案件进行搜索,并对转换程序情况进行梳理分析。经梳理,共收集有效案例135个,并对民事二审中审判组织转换情况及转换理由进行统计,具体详见附表1、2。

附表1:民事二审审判组织转换情况统计表

转换情况

发起主体

转换理由

转换结果

有理由

无理由

转为合议

继续独任

法院

53

69

123

0

当事人

3

0

2

1

附表2:民事二审审判组织转换理由统计表

序号

转换标准

案例数量

1

因案情复杂

27

2

因本案不宜适用独任制程序审理

15

3

因双方事实争议较大

2

4

因案情复杂、争议较大,不宜适用独任制进行审理

5

5

因本案所涉证据繁多、案情复杂、争议较大,不宜适用独任制进行审理

2

6

后因案件审理需要,本案转为合议庭审理。

5

从二审审判组织转换情况来看,独任制向合议制转换主要呈现“强职权、弱异议”特点,法院对审判组织转换占据主导地位,当事人行使审判组织转换异议权利有限。从审判组织转换发起主体和转换结果来看,在135个案例中,法院依职权发起案件132件,且都由独任制转换为合议制,当事人对审判组织异议案件3件,其中2件系列案件转换为合议制,1件继续使用独任制。从转换标准来看,法院对审判组织转换的标准只需判定“案件疑难复杂”“不宜使用独任制审理”“因案件需要”等,具体标准由法院自由裁量,且在135个案例中,有69件案例没有说明审判组织转换的理由。当事人对审判组织的异议,必须满足独任审理违反法律规定。从转换程序来看,法院依职权转换无需经过当事人的同意,当事人没有异议权,但当事人对审判组织异议,由法院对当事人提出的异议进行审查。

二、现实困境:二审审判组织转换问题及原因分析

在“法院强职权、当事人弱异议”的特点下,强职权会导致转换法院随意性的增加,弱异议会导致当事人异议权薄弱,从而产生如下影响:

1.法院转换随意性大导致转换因素异化。在“发现案件不宜由审判员一人独任审理的”转换条件下,法官可自由裁量审判组织的转换。在诉讼程序的转换中,法官因为审限压力由简易程序转为普通程序,隐形延长审限。在二审组织程序转换中,虽不存在审限隐形延长风险,但二审审级承担着审级监督功能,相较于独任制,合议制裁判有利于统一不同法官对法律适用问题的认识,使个体差异化的法律见解逐步同质化。虽然纠纷裁决的质量和效率与参与裁判法官人数无必然联系,但有的法官可能认为合议庭更有利于公正审判,特别是对新任法官,通过合议审理可以形成集体意见,从而弥补因自身审判经验不足带来的系列问题。同时,对一些案情虽不复杂,矛盾较为突出的案件,有的法官可能希望通过组成合议庭来分担裁判风险。

2.当事人异议权薄弱导致程序正义质疑。当事人是现代民事诉讼程序的利用者和重要主体,应当享有选择适用诉讼程序的机会,当事人基于程序利益的取舍而作出的选择法院应当考虑予以尊重,审判组织程序异议权得不到充分保障,当事人可能产生对司法程序正义的质疑。审判组织的确立对法院而言是确保审慎裁判的基础上合理吸收当事人诉求实现纠纷实质性化解,对当事人而言是体察诉讼程序公正的重要因素,此点可在大量当事人以审判组织不当确立而提出异议中证明。同时,二审独任制改革重要目的在于司法资源的合理配置,除了独任制的合理适用,该合议的要真正合议也是关键所在。在案件难易程度由法院判断的基础上,如果基于效率考量弱化当事人异议权显然是有失偏颇的。在“权利”与“权力”运行中通过设定一定装置使两者达到最佳平衡,如通过制度赋予“相对性”效力,这体现对权利均衡诉讼结构的追求

对“转换随意性大、转换异议权弱”的问题,究其原因,主要在于:

1.转换标准不具体。规定缺少明确边界。根据新《民事诉讼法》第43条规定,审判组织转换标准为“发现案件不宜由审判员一人独任审理”。从实践来看,除了直接使用“不宜独任审理”标准外,其他集中在“因案情复杂”、“双方事实争议较大”、“因案件审理需要”等笼统的模糊性概念中,仅有部分案件将“涉证据繁多”作为理由之一。对“不宜独任审理”的模糊界限,给法官带来较大自由裁量,缺少明确边界。同时,缺少禁止转换情形。根据新《民事诉讼法》第41条规定,对二审适用独任制的标准为“第一审适用简易程序审结或者不服裁定提起上诉的第二审民事案件,事实清楚、权利义务关系明确的”。在二审适用独任制案件中,存在较多程序性裁定的上诉案件,对此类案件不存在当事人实体权利的审查,审查标准和审查流程规范,通常由承办法官进行书面裁定即可,此类案件是否也需要纳入审判组织转换范围,

2.转换程序不完善。审判组织转换程序包括审判组织转换的发现主体、发起主体、审议主体以及决定主体,完善和规范的审判组织转换程序是有效发挥审判组织价值的有力保障。但目前规定中,仅规定审判组织转换以裁定形式作出,具体转换流程如当事人申请和法院依职权转换审判组织的申请时间是否不受限制,审判组织转换的具体审批流程等尚无具体规定。当事人对审判组织异议后,法院组织审查的规定也尚无具体规范。同时,根据新《民事诉讼法》第183条规定,二审审理期限为立案之日起三个月内审结,审限的延长需要本院院长审理。在独任制转为合议庭后,合议庭的成员需要对案件进行评议讨论,最终得出裁判意见如果审理期限都可以转换,独任制审理时间计算在三个月审限内,转为合议庭审理时间是否充分,是否可以满足合议功能,延长审理期限是否有必要都经过院长审批。此外,就转换方向来说,目前仅有关于独任制转为合议制的单向转换,对二审中是否实现独任制与合议庭的双向转换,也是可以探讨的问题。

3.转换监督不到位。二审独任制是依托民商事案件繁简分流改革的重要突破,其目的是确保“简案快审、繁案精审”。在二审适用独任制过程中,需要在准确把握、精准适用独任制或合议制审理及转换条件的基础上,通过有效监督来发现机制运行短板和检验机制运行效果。笔者在梳理的案件中发现,有的案件仅在组成合议庭10天后便作出二审裁判,此类案件审判组织程序转换的必要性与合议审理效果如何,都是需要通过审判监督去评议的。目前,有的法院将审判组织转换纳入院庭长监督范围,但对审判组织转换的监督机制尚无统一规范,对监督主体、监督流程和监督范围以及监督后果等都缺少完整性、系统性规范,需要健全更加完善的监督机制来保证制度的有效运行。

三、价值引领:回应公正、高效、便捷解纷的司法需求

1.明确二审审级职能定位改革价值取向

长期以来,我国四级法院在审级上呈现出平行式的柱形结构,

每一级法院皆享有第一审案件的初审管辖权,四级两审制简单地按照法院审级来分配案件,未能在审级基础上实现界限分明的法院职能分层。四级审级职能定位改革,旨在解决审级职能分层不清、功能定位交叉问题,推动搭建权责清晰、责任明确的金字塔结构审级职能分工。

2021年9月27日,最高人民法院印发了《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》,明确四级法院审级职能定位,探索按照审判职能划分不同审级的试点尝试,推动形成“逐步实现基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷;中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争;高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度;最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”的格局。其中明确强调二审审级职能强调“有效终审、精准定分止争”,精准定位二审作为上诉程序天然具备的实质化解矛盾纠纷、纠正不公裁判功能,有利于促进优化司法资源配置,实现上下级法院审级良性互动。

金字塔结构的审级职能分工通常呈现出“越靠近塔顶的程序在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强,越靠近塔基的程序在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强”的特点,而二审审级职能定位于“有效终审、精准定分止争”,在整个审级职能定位改革中处于承上启下的关键位置,是实现矛盾纠纷分层解决、有效过滤的关键一环。中级法院通过对基层法院的上诉案件二审,实现依法纠错和统一法律适用功能,推动审级功能定位的合理化。中级法院二审案件既是对基层法院一审案件事实查明与法律适用监督与保障,也是对高级法院受理案件范围的有效过滤,确保绝大多数案件在基层、中级法院公正高效审结,事实、法律争议在两审之内得到有效解决。

审级职能定位改革不只是简单的化解人案矛盾、提升司法质效的单独举措,而是在契合审判规律基础上的推动司法体制改革系统性工程的重要组成部分。在“有效终审、精准定分止争”的二审审级职能定位框架内,准确把握二审纠错功能及统一法律适用功能的定位,确立二审案件审判组织选择的价值导向,实现审级与审判组织的良好呼应,确保裁判的正当性,把好案件质量关,提升案件审判质效。

2.厘清二审独任制与合议制的功能定位

一般理论而言,二审案件案情较为复杂、法律适用难度高、矛盾纠纷较突出,基于维护司法公信、裁判公正的考虑,二审案件均应组成合议庭进行审理,独任制不适用于二审案件。但在司法实践中,存在大量的无需开庭审理的简易案件,以及管辖权异议等程序性裁定的上诉案件,侧重于对程序性裁定的审查而非实体性的审理。此类案件审理难度并不高,但往往对于二审的时效性有着更为迫切的需求,如一审案件因管辖权异议等程序事项中止审理,在等待二审结果过程中转变为超长期未结案件的现象时有发生。为满足较为简单或程序性的二审案件时效性需要,在有限审判资源的限制制约下,合理区分二审独任制和合议制的功能定位,可作为二审案件审判效率提升有益的补充与尝试,呼应符合繁简分流、快慢分道的司法体制改革趋势。

合议制滥觞于古雅典城邦时代全体公民直接参与裁判的“公民大会”,传统上合议制的正当性集中在多人集体行使审判权可以相互监督、防止独断专行。随着司法制度现代化发展,审判监督管理的机制的不断完善,合议制的价值开始侧重于多人审判有助于集思广益、弥补经验差异,寻求复杂价值判断的共性,提升复杂案件质量。现代司法制度下,合议制不仅简单的票决制度,更重要的价值在于,面对疑难复杂问题允许法官在正当程序框架内发表不同法律观点,通过对话沟通、冲击碰撞,寻求法律价值判断的重叠共识、形成合议庭成员的多数意见,得到最终的裁判结果。

推动独任制扩张适用的直接动力是矛盾纠纷日益繁多,案件数量增加、司法资源不足的“案少人多”压力。但深层次原因是审判组织构成理念的转变。随着司法体制现代化发展,司法监督管理的完善,队伍专业化水平持续提高,独任制在查明案件事实、法律关系认定上与合议制并无明显差异,独任制审理已获得当事人的广泛认可与信任。独任制具备审理程序快速高效的特点,对于部分较为简单或程序性裁判二审案件,如因程序性裁判上诉的二审案件实质是当事人诉权的救济,适用独任制审理更具有优势,更有利于节约司法资源、提高司法效率、实现案件繁简分流。

3.平衡司法资源与司法公正的精准适配

司法资源作为一种总量有限的公共资源表现形式,需要一定的成本投入得以实现,司法供给和司法需求之间的不平衡造成司法资源具有天然的稀缺性。司法资源的配置总体上应当遵循“费用相当性原则”,当事人利用诉讼程序或由法官运作审判制度过程中,不应使法院或当事人遭受期待不可能之浪费或利益牺牲。费用相当性原则与案件审理程序、审判组织形式具有不可分割的关系,基于司法资源合理、高效配置考虑,区分特定案件类型、审理难易程度等因素,适用不同的审判程序,配置不同的审判人力资源,有助于降低司法资源支出、提高司法效率。

司法公正是诉讼活动的永恒主题,实现公平正义是司法的本质要求。公平正义是中国特色社会主义的内在要求,是新时代中国特色社会主义的重大实践主题,是国家治理体系和治理能力现代化的基本价值取向,也是司法体制改革的根本价值追求。但整个社会的司法资源总量是有限的,除案件当事人本身之外,还存在其他当事人需要司法资源,如因过分追求绝对公正导致个案占用超量的司法资源,则意味着同时侵占了其他当事人诉求公平的司法资源。通过完善审判组织的转换机制,实现司法资源的最优配置和司法效益的最大化,平衡司法资源与司法公正的精准适配。

四、突破路径:建立标准、规范、系统的审判组织转换机制

1.建立标准化的审判组织转换条件

在独任制和合议制、简易程序和普通程序进行“解绑”的背景下,二审案件审判组织的转化需要,精准划定独任与合议的界限,明确审判组织适用标准,推动司法资源精准匹配。按照案件复杂程度与审判资源投入成正比的理论逻辑,审判组织的构成形式应当与案件审理难易程度进行关联,独任制与合议制转换的界限标准在于案件审理难度。二审案件中事实清楚、法律适用明确的案件可以适用独任制审理,事实认定困难或法律适用存在分歧的案件采取合议庭审理,则审判组织的转换应当依据案件的难易程度进行发起。

二审难易程度的判断可以从重大、疑难、复杂三个维度进行思考。首先,重大案件是具有重大影响力、社会广泛关注、审判结果具有重大意义或者对公序良俗有重要示范引领作用,对案件审理提出更高要求,需要更多的司法资源投入确保公平正义得以实现。其次,疑难案件是事实认定困难的案件,往往因案件证据不真实不可靠、案件事实缺乏必要证据支撑、案件证据矛盾突出难易辨别,导致对案件事实的认定存在困难,独任制法官一人难以查明全部案件事实,需要合议庭成员共同查明案件事实。再次,复杂案件是法律适用存在争议或分歧的案件。法律规定本身是明确、无争议的,但实践情况是错综复杂的,复杂案件在法律规定与具体事实结合的过程中可能产生认知上的差异,进而导致法律适用存在分争议或分歧,需要组成合议庭成员共同研究法律适用。最后,在审判组织和审理程序解绑背景下,如公告送达等程序性事项不宜适用简易程序审理的,仅有独任制简易程序转变为独任制普通程序即可,无需转变审判组织。

综上,二审审判组织转换标准应当严格以案件审理难度进行区分,只有案件审理存在重大疑难复杂情形,独任制无法胜任案件事实查明或法律适用,需要投入更多司法资源以确保司法公正,方可启动独任制转合议制的审判组织转换,而如程序性因素不宜独任制简易程序审理的,可仅转换审理程序而审判组织无需转换。

2.构建规范化的审判组织转换流程

二审审判组织的转换流程作为司法体制改革的新问题,目前尚缺乏具体的规范约束,可借鉴一审案件简易程序转变为普通程序的经验做法,需要从审判组织转换的启动方式、时间限制和审批权限方面着手予以规范。

首先,需要明确的是,审判组织转换实质上是审判权对于个案司法资源投入的调整,属于国家公权力的范畴,决定权在行使审判权的人民法院,而非作为参与诉讼方的当事人。因此,审判组织转换的启动方式分为当事人申请、法院依职权调整两种途径,但审判组织转换是否需要转换应当有人民法院作出决定。

其次,基于法院具备审判组织转换决定权的前提下,审判组织转换的时间限制也需要分当事人申请、法院依职权发起为两类。一方面是当事人提出审判组织转换申请的,可参照当事人申请回避的规定,应在案件开始审理时提出,至迟于法庭辩论终结前提出。另一方面是法院依职权进行审判组织转换的,则无必要进行时间限制,但基于案件审限和审判效率的考虑,可规定承办法官申请审判组织转换的,应于第一次开庭后七日内提出,审判委员会、院庭长审判监督管理需要的要求进行审判组织转换的,不受时间限制。

再次,审判组织转化的审批应由部门负责人决定。案件承办部门是法院司法资源配置情况的具体决定部门,部门负责人根据部门案件受理情况,履行部门管理职权在部门内部进行审判资源的调配。同时根据院庭长审判监督管理职责,部门负责人通常也有权决定审判组织构成人员,同理,审判组织的转换也应由部门负责人作出决定,并确定合议庭组成人员。

综上,理想状态下审判组织转换的程序应当是,当事人在案件开始审理前申请、或承办人在第一次开庭审理七日内提出、或院庭长依职权要求,进行审判组织转换的,应由部门负责人决定是否进行审判组织转换,并确定合议庭组成人员。

3.完善系统化的审判组织转换监管

审判组织转换的决定权在于部门负责人,在赋予部门负责人决定权的同时,也需要加强内、外部监督管理机制,在外部监督方面应赋予当事人异议权,在法院内部监管方面应纳入完善院庭长审判监督管理范围。

外部监督方面,应健全当事人程序异议权利保障。所谓异议权是指当事人认为诉讼主体实施的诉讼行为违法或不当而向受诉法院声明不服的权利。具体审判组织转换异议而言,可参照管辖权异议的实现形式,如当事人申请进行审判组织转换未获法院批准、或对法院以职权进行审判组织转化存在异议,可提出审判组织异议申请,法院经审查异议申请后下达裁定,裁定可向上级法院上诉。

内部监督方面,审判组织转换应纳入院庭长审判监督管理范围。具体而言,院长庭长在履行审判监督管理职责的过程中,发现独任制审理的案件具有重大疑难复杂情形的,应要求承办人汇报审理情况,认为有必要的可要求承办人进行审判组织转换。同时,院庭长发现合议庭审理的案件案情较为简单,不存在重大疑难复杂情形的,可要求承办人及部门负责人说明情况,确有简单案件过多投入司法资源情形的可纳入部门考核情况,但基于审判组织稳定性考虑不得再转换为独任制审理,可要求限期结案。

综上,审判组织转换的监管应从外部监督和内部监管双向发力,外部监督赋予当事人程序异议权,内部监管纳入院庭长监督管理范围,推动审判组织转换的规范有序开展,形成系统化较为完备的监督管理体系。

结语

在推进二审独任制适用进程中,只有建立健全标准、规范、系统的审判组织转换机制,解决好审判组织转换的标准、程序和监督问题,才能确保二审独任制和合议制的合理适用,从而确保“简案快审、繁案精审”的效果实现,进一步发挥好二审审级职能作用,建构完整繁简分流机制,实现司法资源优化配置,推动建立顺应时代需求的民事诉讼制度体系。