本文获得长江大保护司法改革钟山论坛优秀论文三等奖。
作者：赵伟，综合办公室三级法官助理；吴雨桐，综合办公室四级主任科员。
长江大保护背景下环境行政公益诉讼
起诉主体、受案范围、管辖制度问题再探讨
—基于《环境保护法》第58条、《行政诉讼法》第49条的思考
论文摘要
长江大保护背景下，作为客观诉讼的一种类型，环境行政公益诉讼制度是治理当前环境问题的一剂良方。与一般的行政诉讼不同，环境行政公益诉讼不考虑起诉主体与被诉行政行为的利害关系，作为具备高水平法律专业能力的检察机关和高水平环境技术能力的社会组织比公民个人更应当成为提起诉讼的主体；在现行《行政诉讼法》和《环境保护法》的框架体系下，准确、清楚界定环境行政公益诉讼案件的受案范围，对保障各主体的诉权、确定法院审理对象和范围具有重要意义；探索建立多层次的案件管辖制度，找寻符合解决跨地区、跨流域特点的环境问题，更有助于解决环境资源审判专业化程度不高问题。
关键词
环境行政公益诉讼，起诉主体，受案范围，管辖制度
多年前，南京两位大学教师因认为紫金山建设观景台破坏自然风景，以当地规划局为被告向法院提起行政诉讼，要求确认规划局在规划许可中未依法行政，但最终被法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉。当时并无环境行政公益诉讼一说，该案是目前可查询最早涉及环境行政公益诉讼的案件。
环境行政公益诉讼从2018年开始进入发展的快车道，前期试点工作暴露出的问题也是层出不穷，最突出的体现在现有制度设计上的不完善，以及诉讼双方权利义务配置上的不均衡。《民事诉讼法》规定了环境民事公益诉讼的类型，《刑法》规定了生态环境破坏的犯罪类型，二者都是以公民作为生态环境的潜在破坏者加以规制，较少涉及政府及其相关部门在环境保护问题中的责任和义务。基于三大诉讼类型之一的行政诉讼固有的诉讼原则和特点，目前亟需构建和完善环境行政公益诉讼制度，而《环境保护法》《环境影响评价法》等有关环境保护的基本法律所蕴含的法律精神、价值选择则对环境行政公益诉讼制度的构建起到至关重要的影响。结合《行政诉讼法》第49条规定的提起行政诉讼的条件，从起诉主体、受案范围、管辖规定等方面，针对环境行政公益诉讼的实践难题提出解决设想。
一、环境行政公益诉讼是以保护生态环境、维护公共利益为目的的客观诉讼
环境行政公益诉讼，是行政诉讼与公益诉讼交叉出现的一种新诉讼类型，兼具二者特性。
（一）环境行政公益诉讼是一种客观诉讼
大陆法系中，一般会根据诉讼标的的性质不同，将行政诉讼的类型划分为两类，即主观诉讼和客观诉讼，前者是以维护个人利益为目的，后者则以维护公众利益为目的。因主观诉讼与客观诉讼的具体诉讼规则不同，这也导致二者在起诉主体、诉讼标的和审理规则等诉讼制度的构造上存在差异。我国《行政诉讼法》在原告资格标准上，要求所诉的行政行为与原告之间具有法律上的利害关系，即行政行为侵害了原告的合法权益，原告为维护自身利益才可提起行政诉讼。可见，我国目前施行的行政诉讼是定位于主观诉讼类型，这就排除了公益的客观诉讼。在诉讼标的和审理规则上，客观诉讼一般以审查“行政行为的合法性”为原则。
（二）环境行政公益诉讼是一种公益诉讼
环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼均属公益诉讼的一种类型，二者系相对关系，最明显的区别在于前者以行政机关为被告，后者则以公民、法人或其他组织为被告。在生态破坏和环境污染案件中，环境民事侵权与行政机关的不作为或违法行为往往并存。相较于环境民事公益诉讼，环境行政公益诉讼具备天然优势。民事侵权带来的更多是经济性的赔偿，不能从根本上解决环境问题，而督促行政机关履行职责对治理环境则更为有效
（三）环境行政公益诉讼是一种专业诉讼
环境行政公益诉讼的全过程离不开专业技术判断，环境问题牵涉到大量的专业技术问题，行政机关相对于民事主体掌握着专业化技术，司法直接介入在没有专业技术的支撑下，很难适用法律。环境行政公益诉讼从表面上看增加了行政机关的诉讼风险，但其本质既利于尊重行政权的专业性，也利于司法监督权的有效发挥。
二、检察机关不应成为提起环境行政公益诉讼的唯一主体
原告资格是保证诉讼制度有效运转的基础。当前，行政公益诉讼的原告资格标准有如下两个问题需要具体明确：一是行政公益诉讼的原告资格标准是什么？二是检察机关垄断行政公益诉讼起诉主体是否合适？
（一）《行政诉讼法》与《环境保护法》规定的起诉主体不协调
从1989年的《行政诉讼法》到2014的《行政诉讼法》，行政诉讼的原告资格至少经历了三种标准。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）颁布之前，原告资格标准为“合法权益标准”，《若干解释》颁布后，原告资格标准变为“法律上利害关系”的标准，2014年修改后的《行政诉讼法》将原告资格标准定位为“有利害关系”。
在原告资格标准变得越来越宽泛的情况下，表面上看，只要原告与被诉的行政行为之间存在利害关系即可提起行政诉讼，但其仍然无法延展出环境行政公益诉讼的原告资格标准。一般的行政诉讼坚持主观诉讼的原则，即原告提起诉讼必须与自己的权利义务有利害关系，而将国家和公共利益排除在外；修改后的《行政诉讼法》，没有明确规定行政公益诉讼制度，而与《行政诉讼法》同年修改的《环境保护法》第58条则明确地规定了提起环境公益诉讼的主体包括社会组织。《行政诉讼法》刻意回避行政公益诉讼制度，使上述两法之间的规定不一致，特别是《行政诉讼法》未对《环境保护法》中的行政公益诉讼进行有效回应，难免会使得环境行政公益诉讼制度陷入“跛脚”境地。
借鉴美国“私人检察总长”理论经验，环境行政公益诉讼获得原告资格标准应当符合以下几种条件：一是需要在证明具体损害事实发生的前提下，为了主张国家利益或公共利益而提起诉讼；二是提起诉讼的主体应当获得法律、法规的授权；三是提起公益诉讼的主体交由单行法个别规定。因此，我国环境行政公益诉讼制度中原告资格标准确定的首要前提是将客观诉讼类型确立为我国行政诉讼的类型之一，这样才能为公民、法人或者其他组织通过行政诉讼方式参与环境保护工作提供立法支撑，但这并不意味着任何公民均可提起环境行政公益诉讼，对公民个人在原告资格标准方面仍需严格限制，避免使环境行政公益诉讼成为“滥诉”的高发地。
（二）环境行政公益诉讼应遵循“检察机关—环保组织—公民个人”起诉主体序位
环境公益诉讼的起诉主体本身具有多元特点，但在目前司法实践中，环境行政公益诉讼的起诉主体却被限制为唯一主体——检察机关。确立良好的起诉主体序位有助于最快最优的寻找提起诉讼的主体、提高诉讼效率。
1.检察机关作为唯一起诉主体会导致“角色混同”
我国《民事诉讼法》第58条规定的民事公益诉讼起诉主体序位为“社会组织—检察机关”，《行政诉讼法》第25条虽间接性的规定了行政公益诉讼制度，结束了长期以来其无法可依的状态，但也对提起行政公益诉讼的主体严格限制为检察机关。检察机关是我国的法律监督机关，其提起行政公益诉讼时又兼具“公益诉讼人”的身份，出现“角色混同”的现象不可避免。法律监督的属性要求检察机关综合运用各种法律手段发挥其作用，而提起诉讼只是其中的一种法律手段。“公益诉讼人”的身份并不意味着检察机关享有传统意义上的诉权，而仅仅是因其具有保护环境的独特优势，而这种优势其他个人或者组织都不具备的情况下，由法律赋予的“诉讼资格”。
2.检察机关作为唯一起诉主义无法保证诉讼完整性
检察机关的双重身份往往无法真正做到泾渭分明。检索近些年检察机关提起的公益诉讼案件，无一败诉。通过梳理我国目前正在施行的相关法律法规，均未有对检察机关败诉的后果进行规定。但只要是诉讼就存在着败诉的风险，显然，现有的规定都未考虑到诉讼的完整性。检察机关的“角色混同”会产生以下三种弊端：
一是诉讼程序适用的困境。《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《办法》）第17条规定行政公益诉讼案件不适用调解，这是基于行政案件不适用调解的基本原则以及检察机关的双重身份。《办法》第19条规定对行政公益诉讼案件判决结果不服的，检察机关可以提起抗诉，但并未明确提起抗诉需要具备哪些条件。
二是影响司法机关正常审判。检察机关在传统刑事案件审理中与公安、法院相互配合、相互监督，各司其职，关键在于对“法律监督机关”的精准定位，但在环境行政公益诉讼中，检察机关为了追求胜诉难免会使其不自觉地运用其法律监督权，对审判机关施加影响。
三是影响环境行政效率。不管是何种环境诉讼，最根本的目的还是为了预防和制止环境侵害的发生或继续，若在环境行政公益诉讼案件中，不对检察权力进行限缩，频繁启动环境行政公益诉讼，会使行政机关进行决策或作出相关行政行为时产生过多的考虑，影响正常的行政管理，降低行政效率。
3.构建“检察机关—环保组织—公民个人”的起诉主体序位
检察机关的双重身份及独特优势，导致其短期内在环境行政公益诉讼试点工作中能够取得巨大成效，但从长远的角度看，若未能对检察机关合理定位，必然会影响到未来环境行政公益诉讼制度的充分发挥，这也是检察机关不能垄断起诉资格的重要原因。若要形成环境行政公益诉讼多元的起诉主体，实现环境公益的全方位保护，未来可以考虑赋予公民个人及环保组织原告资格且需遵循一定的起诉主体序位。在此之前，必须解决个人、环保组织能否成为适格原告的前提性问题。如前所述，借鉴美国“私人检察总长”，可以有效的解决这一问题。在公民个人、环保组织获得提起环境行政公益诉讼的原告资格后，建立起合理的起诉主体序位制度，可以最快最优的找寻起诉主体，提高诉讼效率。
通过对现有研究成果的归纳、整理、分析，环境行政公益诉讼的主体序位大致有以下三种观点：一是“公权主体优位说”；二是“私人主体相对优位说”；三是“二元序位说”。笔者认为，环境行政公益诉讼的起诉主体序位应遵循“检察机关—环保组织—公民个人”的主体序位，理由如下：从理论层面上说，检察机关或环保组织拥有环境公益起诉权利的来源是基于公民信托，相比于公民个人，检察机关和环保组织都更能代表公益性，故公民个人应当放在最后序位。从技术层面上说，拥有法律专业技术的检察机关和环境专业能力的环保组织，无论是取证能力还是诉讼能力，均优于公民个人。从诉讼的经济性和便利性考虑，检察机关又优于环保组织，环境行政公益诉讼针对的是行政机关的不作为或违法行为，面对强势的公权主体，检察机关在资金、取证等方面比环保组织和个人都更具优势。
三、环境行政公益诉讼的受案范围不应笼统限于行政机关违法行使职权或不作为
对法院来说，受案范围是一种“过滤器”，将不适宜或目前无法通过诉讼途径来保护的公民权益排除或暂时排除在诉讼程序之外。“行政诉讼范围的宽窄绝不是立法者的一种偶然选择，它是一个国家的政治、经济及法治状况的综合反映”。目前，我国《行政诉讼法》将环境行政公益诉讼的受案范围笼统概括为对生态环境和资源保护负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。从各地法院受理的案件来看，环境行政公益诉讼案件类型非常单一，集中体现在行政机关不履行法定职责领域，究其原因，是受案范围的尚不明晰导致。
（一）以行政案件受案范围补充环境公益诉讼条款
梳理环境行政公益诉讼的规范性文件，可看出环境行政公益诉讼体系尚未建立，故讨论其受案范围的程序规则设计制度语境，只能参照《行政诉讼法》中的一般行政诉讼程序以及环境民事公益诉讼的司法解释规定的诉讼程序具体展开。行政诉讼受案范围简言之就是哪些行政案件可以交由法院来进行司法审查。行政诉讼受案范围规定是否合理，直接影响到公民权利保护和司法机关对行政主体行为的监督范围。从理论上说，环境行政公益诉讼的受案范围规定越宽，越有利于保护环境公共利益。但从实践角度考虑，法院不是万能的，有些案件实际上并不适合较由法院来裁判，比如党内政策、高度涉密案件等，法院介入过多，会妨碍行政管理。从内在逻辑上说，行政机关比司法机关在环境决策上更为专业，但其违法行为或不作为行为导致公众环境利益被侵害，就需要接受司法审查，越是没有明确的受案范围代表着越要尽早规定受案范围的紧迫性。
确认环境行政公益诉讼受案范围的实质标准是判断负有环境保护监督管理职责的行政机关有无违法行使职权或者不作为造成环境公共利益侵害的行为。但这一标准过于笼统，只能作为指引性规范。司法实践中，也正是因为没有任何法律规范清晰界定其受案范围，一直成为环境行政公益诉讼案件审理的难点。其实，可通过借鉴《行政诉讼法》的关于受案范围的规则设计路径，以《环境保护法》中规定的环境公益诉讼条款作为补充，对环境行政公益诉讼受案范围进行构建。《行政诉讼法》对其受案范围采取了概括式和列举式的规定方式，该法第2条关于诉权的规定，从总体上概括了一般行政案件的受案范围；第12条采用列举的方式罗列了受案范围，其中，第（一）项至第（六）项系按照行政行为的类型罗列，第（七）项至第（十二）项系按照被侵犯的权利类型罗列的；第十三条罗列了法院不予受理的类型。最高法院的司法解释又将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。在这样的司法背景下，环境行政公益诉讼受案范围的确定，实体标准上，应当首先概括为行政机关的行政行为是否侵害公共利益，然后再罗列为被诉的具体行政行为和抽象行政行为，具体行政行为包括行政许可、行政处罚等，抽象行政行为包括行政立法、制定规范性文件等。需要说明地是，抽象行政行为是针对普遍的公众对象作出，具有覆盖面广的特性，因而产生的影响会更大，对环境公益带来的影响也会更大，因此，很有必要将之纳入环境行政公益诉讼的受案范围。
（二）受案范围可采用肯定概括式、肯定列举式、否定列举式路径展开
现实中发生的环境行政违法行为导致侵害环境公益的状况远比当前环境行政公益诉讼的案件数量要多，若受案范围不能明晰界定，就会像司法实践中一样，呈现出环境行政公益案件仅局限在不履行法定职责领域的尴尬局面。环境行政公益诉讼的受案范围具体可以从以下路径进行展开：
1.肯定概括式规定
肯定概括式规定的核心理念是行政行为，包括违法行使职权和行政不作为两大类，参照《行政诉讼法》第2条和《办法》的相关规定，可将其概括为检察机关认为在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织实施的行政行为，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，人民法院应当予以受理。在肯定概括式的规定中，需要解释实施环境行政行为的主体及实施的事项：（1）负有环境行政行为监督管理职责以及实施与环境行政行为有关的行政机关。这些机关包括环保、交通、农业、林业、国土、规划、水利等等部门。（2）法律、法规、规章授权的组织行使或被委托行使环境公共职能的行政行为。这些组织包括环境监察等事业单位、社会团体等。
2.肯定列举式规定
参照《行政诉讼法》第2条第（一）项至第（六）项的规定，列举为行政处罚、行政强制、行政许可、行政裁决、行政征收征用和行政不作为等情形，在此框架下再结合《环境保护法》第68条的规定具体细化为：（1）不符合行政许可条件而准予行政许可的；（2）对环境违法行为不履行监管法定职责的；（3）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；（4）对环境污染、生态破坏等投诉举报未及时查处的；（5）篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；（6）应当依法进行环境信息公开而未公开的；（7）法律法规规定的其他违法行为。
3.否定列举式规定
行政诉讼中，否定列举的受案范围的事项具有重要意义，它不仅是对诉权的限制，更是对法院司法审查权的限制，或者说，是对行政机关及其授权组织作出的行为的司法豁免。虽然《行政诉讼法》第13条规定的豁免事项存在对主体设定不严、规定简单、粗略等缺陷，但其仍能为环境行政公益诉讼的受案范围排除事项提供有益借鉴。具体包括：（1）受案范围必须系“行政行为”，排除军事、外交、国防等国家行为，检察机关发送司法建议、侦查、起诉等行使检察权的行为以及审判机关行使审判职责的司法行为；（2）行政机关的内部行为。包括对其工作人员的任免、奖惩，内部机构的设置、职权划分、内部管理行为；（3）已有法律规定的行政终局裁决行为；（4）法律规定的其他不予受理的环境行政行为。
四、分类提级管辖、跨区划跨流域管辖是环境行政公益诉讼未来发展的新动向
三十多年的行政诉讼实践证明，非正常的行政干预会影响法院对行政机关行政行为的司法审查，设置切实可行的管辖制度，将有利于法院对环境行政公益诉讼案件的公正审理。
（一）环境行政公益案件的审级职能定位改革
《环境保护法》第6条规定了地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。“两高”发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条规定，基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。由此，环境行政公益诉讼的管辖级别原则上应当是由基层人民法院管辖一审案件。但实践中，环境问题的跨地区性、技术问题的复杂性导致基层法院在审理案件时困难重重，如业务能力有限，跨地区调查取证难、行政机关不配合等问题，一般涉及环境公益案件，多是本地区影响较大的案件，按照《行政诉讼法》的规定，可由中级人民法院管辖，有必要确定针对不同的环境问题应当由不同级别法院管辖的制度，如考虑确定由涉案行政机关的上级机关同级的法院管辖，再如涉长江、黄河、珠江、大运河等跨流域环境行政公益诉讼案件，可由各家海事法院交叉管辖，这能有效避免本地法院为了本地利益的最大化而包庇本地行政机关现象的出现。
根据《行政诉讼法》的相关规定，全国范围的重大、复杂一审行政案件，可以由最高法院管辖，但或许由最高法院指定涉案地区以外的法院行使管辖权更为合适，特别是以下三种案件类型：（1）跨越不同省份的环境公益诉讼案件；（2）跨越国界、国际流域造成重大国际影响的环境公益诉讼案件；（3）因环境污染给本地区较大范围内较大多数的公民身体健康乃至生命安全构成威胁的行政公益诉讼案件。
（二）跨区划跨流域管辖是环境行政公益诉讼改革方向
2016年2月，最高法院发布《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》，要求充分利用海事法院跨行政区划管辖的优势，妥善审理环境资源案件，大力推进环境公益诉讼，探索建立省域内环境公益诉讼集中管辖制度。2018年9月，江苏、重庆等11个省、市及青海省签订了《长江经济带“11+1”省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》，旨在共同推进构建重大环境资源案件跨省级行政区划审理的专门管辖机制，共同推进长江经济带重大环境资源行政案件在跨行政区划人民法院审理的专门管辖机制。省级行政区域内的环境资源案件跨行政区域管辖工作也在积极探索构建。2019年1月，江苏省积极探索以流域或生态功能区划分管辖区域，确定构建“9+1”的环境资源案件跨行政区划管辖模式，即在本省9个基层法院设立环境资源法庭，管辖长江、太湖、洪泽湖、灌河、骆马湖、黄海湿地等全区域环境资源一审案件，在省会南京设立1个环境资源法庭，集中管辖全省范围内的环境资源二审案件。
修改后的《行政诉讼法》增加了“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”的规定。2016年开始，多省开展行政案件集中管辖试点工作，经过几年的实践，集中管辖审理案件的优势明显，原有诉讼“主客场”和本地保护的“小算盘”有效打破，公众“信访不信法”的局面改善明显。针对环境资源类案件，全国十几家高级法院实行环境资源案件民事、行政“二合一”或民事、行政、刑事“三合一”的归口审理模式。在此基础上，为了环境资源案件更加专业化的审理，也为服务长江大保护、长江经济带建设、雄安新区建设等国家重大发展战略实施，促进国家生态文明试验区、国土空间主体功能区等生态文明体制改革，环境资源案件实行跨行政区划、跨流域集中管辖力度正在逐年加大。
构建环境资源类案件跨行政区划、跨流域管辖制度的优势不仅体现在打破地方保护主义，实现案件的公平、公正审理，更主要体现在以下几个方面：规范环境犯罪案件的量刑，统一环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的裁判标准；建立合作、共享的环境资源审判专家库；搭建环境资源审判协作平台，强化审判、执行事务协作；共同打造生态环境司法修复的基地。