本文荣获江苏省法学会海商法学研究会2024年年会优秀论文三等奖。
作者：高天赋，北京市怀柔区人民法院四级法官助理；王杰，南京海事法院立案庭四级法官助理
内容摘要
航运行业经营风险性高，且具备流动频繁的特点，污染事故伴随大额损害问题。保险作为重要的救济手段，理应在航行污染问题上大放异彩。目前，海船污染损害已有成熟的多层赔付机制，但内河船舶污染尚无类似机制，当前的内河船舶污染保险也未能发挥应有的作用。在现行《海商法》未将内河船舶和内河运输纳入的现状下，《船舶内河污染损害民事责任保险实施办法（征求意见稿）》的发布具有必要性和正当性。本文尝试梳理创设船舶内河污染强制保险制度的功能和可行性，并结合该制度制定和实施中可能存在的问题提出对应的改进建议。
关键词
船舶内河污染强制责任保险；先予赔付；纯粹经济损失；第三人直接请求权
一、必要性检视：船舶内河污染保险的现实困境
内河航运具有运量大、成本低、占地少等比较优势，但因为我国内河航运业船舶数量多、吨位小，并且航行混乱，监管方面存在很大的难度。由于内河航运业务中多为个体经营的船舶，一旦发生事故，由于无力承担和赔偿，船舶所有人、经营人将很容易陷入困境，无法开展后续的生产经营。而与事故伴随污染物如溢油、泄漏危化品等，也会给内河脆弱的生态环境造成巨大冲击。2007年，江苏省一度先行试点船舶污染责任险，因保险公司及投保人的欠缺积极性，相关配套激励措施作用不明显等原因，该政策后续并未得到持续有效推行。尽管国家对环保日渐重视，但对于构建内河船舶污染损害赔偿制度，相关工作仍显乏力。
（一）内河污染损害责任的立法缺位
目前，我国对船舶的内河污染保险救济的规定内容仍较为欠缺，只得到《危险化学品安全管理条例》、《内河交通安全管理条例》等文件支持。以上规定缺乏细则，只是较为单薄地规定船东、经营人应当持有相应的保险文书或损害赔偿凭证，但对于投保标准、承保机构、投保额度、投保方式以及违反后果等具体内容，上述规定中尚无定论，其中规定的法律责任也不能产生足够威慑,并且监管人员对检查和采取强制措施缺乏法律依据。
为配合《长江保护法》的实施，交通运输部发布了《船舶内河污染损害民事责任保险实施办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），以贯彻《长江保护法》第五十一条第一款的要求，但该实施办法至今尚未出台，完善现阶段船舶内河污染强制保险制度（以下简称“内强险”）的需求迫在眉睫。
（二）海上污染损害保险的移植困局
对于船舶海上污染损害赔偿，国际公约一直将强制保险作为重要保障。《国际油污损害民事责任公约》、《国际海上运输有毒有害物质损害责任及赔偿公约》、《国际燃油公约》等均对船舶在海上的污染强制保险进行的规定，但内河船舶并不能适用上述国际公约投保船舶污染责任保险。海上运输与内河运输不同，前者因国际统一需要系统规定了鼓励海上运输的特殊制度，后者主要受国内法调整，现阶段海事法院在审理海事、海上案件过程中，更多是依据《民法典》以及最高院颁布的一些司法解释来调整内河航运中的法律关系。从内河航运发展现状来看，内河航运法律体系的建设远远落后内河航运发展速度，这与过去一段时期国家在立法上“重海洋，轻内河”的侧重有关。
《海商法（征求意见稿）》增加单独一章“船舶污染损害赔偿责任”，对船舶污染损害赔偿制度增加了助益，适用于海上或者通海可航水域。这些制度为船舶海上污染强制保险制度提供了雄厚的制度支撑，但并未将整个内河纳入其中，且调整范围也没有拓展至内河船舶，所以对于船舶内河污染事故，现行《海商法》并不调整。从目前的法律规定来看，我国的内强险制度在法律规定上仍属空白。有观点认为，《海商法》出于国际统一性的立法目的，吸收、借鉴国际条约和国际习惯，因此设置了部分用于保障海上运输的特别规定，而内河运输更多受《民法典》等国内基本法的调整。由于上位法不同，以及立法目的因历史以及环境特征存在明显差异，在建立内强险制度时，很难照搬沿海相关制度，否则可能会在解决一些问题的同时制造更多的麻烦。
（三）商业性保险的适用缺陷
环境污染事故情况复杂、船舶内河污染保险专业性程度高，加之部分保险公司为争抢市场无序竞争、商业保险普遍面临承保过程中风险评估能力不足、对应险种不足、风险承受能力不强等问题，导致目前商业保险在解决船舶内河污染的问题上并没有发挥良好的作用。问题主要有以下几个方面：
一是非强制性的商业险，船东出于成本考虑可选择无视污染风险而不购买，主动投保的意愿低。另外，没有购买保险的受害人仍能享受内河水域带来的便利运输,而真正选择投保的船方和治理污染的地方政府则承担起修复环境和补救损失的费用，易引发“搭便车”问题。
二是内河污染强制保险具有公益性质，而商业保险市场依靠双方约定保额的自由商业行为进行调节，可能存在保额偏低、分散风险效果不佳等隐患。出于成本和收益的衡量，一旦难以实现商业保险盈利目标甚至出现亏损，商业保险公司必然缺乏承保的动力，甚至拒绝提供该项业务。
三是商业性保险的产品价格和承保条件由保险人自行把握，部分保险公司为争抢市场以各种方式竞相压价，承保时降低船舶投保条件给予船户投保，出险后因各种原因拒赔或降低理赔标准，致使船东处于被动地位。
四是部分承公司在经营过程中出现捆绑销售、费率厘定偏高、理赔无保障等问题，严重损害实际投保的船东利益。
二、正当性证成：建立船舶内河污染强制保险责任机制的合理性
（一）内河环境的现实需求
内河环境的自我净化和更新能力与海洋存在差距，且内河水域一般为生产生活集聚地，作为沿岸居民用水来源，其生态要求和环境敏感性相对海洋而言更高。以长江江苏段为例，从事液货危险品运输的企业在沿岸港口超过50家，运输船舶1305艘，180多万载重吨。化学品船平均船龄15.59年，油船平均船龄12.2年。这些船舶装载了硫酸、对二甲苯等各种危险液体化学品以及各类油品，一旦发生污染和泄漏后果不堪设想。
为满足《长江保护法》等相应法律法规的要求，笔者支持目前《征求意见稿》的制定工作，先在内河建立起初步的强制责任保险，在运行一定期间后，通过实践的不断检验和修正，再提出对应的修改方案，使我国的船舶污染事故损害赔偿机制能够得到全面的完善，避免公众利益和内河水域的环境随着航运业的发展和污染事故增多而逐步恶化。
（二）内强险的制度效能
内河污染事故具有巨灾属性，通过立法建立内强险制度，明确内河船舶强制责任保险的内容，可以切实分化损害风险。对于私权益保护而言，污染事故发生后，受害方能获得较为充分和及时的补偿，及时恢复正常的生产生活，同时，船方的损失也可以在一定程度上挽回；对于公共权益而言，政府在打捞、清污等方面的处理事故费用，可以通过投保内河船舶强制责任保险，减轻事故发生后对公共利益的侵害，实现对环境的最大保护。尽管存在诸多优势,但也存一些针对内强险潜在风险的质疑。
第一种反对观点认为，强制模式由于发展时间短，缺乏可行性且尚未成熟，船方的经济负担无疑会因强制性投保要求而增加，长此以往，对内河航运的发展必然会产生负面影响。对此,笔者认为，内强险制度真正实施后，投保人可以享受到规模经济带来的保费优惠和保险运行效率提升，降低经营成本。
第二种反对观点认为，就投保人或被保险人而言,由于强制保险的条款高度统一和规范，可能导致个别投保人或被保险人的差异化需求得不到满足。对于这一观点，《征求意见稿》第5和第12条规定,在考量船舶污染风险的基准之上，设立我国船舶内河污染责任保险的费率，并逐步建立费率浮动机制。该规定既有利于保险人利用自身风险管理优势与污染赔偿责任制度形成有效“互补”，又能够在强制保险模式下，保证保险人充分发挥风险分化能力，加强风险管理。
（三）立法技术的可性行
以机动车强制保险为参考。交强险与内强险存在明显共性。首先，建立交强险制度的初衷，也是为了改变被保险人因经济能力有限无法足额赔偿受害人损失，甚至有些受害者因为得不到有效赔偿而生命安全受到严重威胁这种状况，这与设想设立船舶内河污染强制保险制度的初衷有着异曲同工之妙；其次，船舶内河污染强制保险与交强险有着共同的特征，例如具有强制性和以社会大众的利益为出发点，代表着公众政策等。制定内强险制度，可以参考交强险的成功经验，将市场的手段和保险的办法运用到内河领域，来化解社会矛盾，彰显保险的社会价值。
以域外立法为参考。加拿大属于《国际燃油污染损害民事责任公约》和《国际油污民事责任公约》的缔约国，但加拿大根据国内实际情况做出制度创新，又建立了国内油污基金制度。船舶油污损害事故产生后，由国内基金先开展赔付，其后向国际油污基金申请进行赔偿，前者作为后者的一种补充。目前，国内的海上赔偿机制与加拿大类似，我国现已加入了前述两项国际公约（仅适用于香港地区）和《国际燃油公约》。对于国内内强险机制的构建，加拿大的制度建设有很强的参考价值。
国内部分地区已进入实践探索阶段。江苏省曾率先出台《关于推行船舶污染责任保险实施工作的通知》，以确保长江、沿海和内河航行的船舶享受到环境保护带来的权益，为江苏环保事业做出重大贡献。2011年，江苏海事局与省内单位共同召开联席会议，就承保船舶污染责任险保险公司向社会公告，促进防治工作的有效落实。但是，由于内河航运具有流动性的特点，仅靠部分船籍港的强制措施，是很难达到船舶内河污染强制保险制度所期望达到的效果，只有全国达成统一的、标准化的船舶内河污染强制保险制度才能真正的保护好内河水域的安全。
三、规范化路径：建立船舶内河污染强制责任保险制度的建议
（一）适用的船舶
船舶的范围较广，从船舶类型上来看，可以划分为海船及内河船。若建立船舶内河污染强制责任保险，则适用对象是否应当限制为内河船舶，抑或是以其他标准进行区分。关于这一问题，此次《征求意见稿》并未专门进行说明。从《长江保护法》第五十一条、《危险化学品安全管理条例》第五十七条、《防治船舶污染内河水域环境管理规定》第十一条等相关法条的表述来看，以上规定均倾向于按照航行区域对投保船舶进行规定，即可以使用内强险的船舶应当为在包括长江流域在内的内河水域行驶的船舶。
与此同时，如果不加区分地对内河水域中船舶均予以适用，在今后的司法实践中，也将出现与《海商法》相抵触的问题。《内河通航标准》将内河航道划分为七个等级，获得相应的适航证才能在对应航道上航行。以取得适航证为认定内河船舶的依据，自然是无可非议。但是，当通海可行水域中两船发生船舶碰撞事故时，一方为内河船舶，另一方是进江海船，此时对于进江海船如何定性则需要重点关注。笔者认为，将进江海船纳入内河船舶的范围存在明显的不合理之处：从现行《海商法》对海上运输的条文来看，其调整范围已经涵盖进江海船。前文已经阐述，《海商法》未作出重大修改的前提下，建立内强险制度，很难完全照搬沿海相关制度。若在将来的内强险相关规定中将进江海船囊括进去，则对于通海水域的海船将在法律适用上将出现重叠和矛盾。
（二）投保人范围
准确限定投保人范围，可以对风险进行准确的测算，并对费率进行灵活的调整，为保险人设计内强险产品提供正向激励。《征求意见稿》第二条将投保人限定为“船舶所有人或者经营人”。对此，有观点认为，仅规定以上两者无法完全涵盖内河航运市场的实际情况。并且实践中，船舶实际所有人很难确定，粗略的规定可能会导致各方之间相互推诿的不良后果。因此，建议将内强险的投保主体扩展至“船舶实际控制主体”，并进一步明确，将承租人涵盖进去。
对于光船租赁的承租人，在交接船舶的同时，所有权与经营权就发生了分离。光船租赁权的设立采取的是登记对抗主义，多数观点认为此种登记具有“债权物权化”的性质，登记具有对世效力，产生了物权的效力，因此光船租赁的承租人可以作为单独的责任主体，应当由承租人进行投保。与之对应的是定期租船，因承租人不能作为单独的责任主体，应当要求船舶所有人投保各种保险后再交付船舶。这一做法也与《海商法》第一百四十八条的规定相符合。综上，笔者认为，可以将投保人的范围扩大到包含光船租赁的承租人。
（三）保险人承保范围
不同于海上污染相关制度，内河船舶污染暂时并未规定赔偿责任限额和污染损害赔偿基金制度，《征求意见稿》对此也未作说明。在不具备配套制度对污染处理结果进行保障的情况下，保险公司难以对承保内强险的积极性可能会大打折扣。此外，内河污染保险建立强制投保制度后，投保人范围广、人数众多，再加上内河航运环境污染的不确定性和复杂性，风险识别难以准确把握，对承保的保险公司而言技术要求较高。保险公司在承保前，需要科学评估航运环境风险，事故发生后，还需要配合行政部门合作进行事故认定和损失评估，上述操作均需要投入大量资金和相关领域技术人才。因其经营风险较高，如果不能对承保范围进行准确限定，则保险公司很可能因为无法确定预期收益，承保的积极性将进一步降低。有观点认为，为明确保险人承保范围，应当对保险标的的范围限制，为保险公司减轻理赔压力，维持较高的保险的供给保持水平。因此，应当在承保范围中剔除因污染造成的环境损害和纯粹经济损失。按照利益衡量说，对纯粹经济损失极难量化，进行赔偿容易导致滥诉风险。笔者认为，将污染造成的环境损害、纯粹经济损失纳入到保险范围之中具有可行性和必要性。
对于污染造成的环境损害并非无法评估。虽然对环境损害的评估较为困难，操作性方面的要求较高，但并非不具有可行性。《欧盟环境指令》采取了“生物等价分析法”和“资源等价分析法”，用于对受损资源恢复费用的评估，即对因损害造成的自然资源服务损失进行量化;再量化未来补偿修复计划提供的自然资源服务收益,并采用贴现参数将其转化为当前值;最后带入模型，根据服务价值的损失和收益相等的计算方式,对恢复生态环境的范围进行测算。上述估算方法不仅在欧美普遍采用，且瑞士再保险公司也已经认可上述估算方法, 因此具有一定可行性。
将纯粹经济损失纳入赔偿范围，未必有损于内强险保险标的的可保性。《国际油污赔偿基金索赔手册》约定“经济损失”在可量化的情况下可以获赔。纯粹经济损失赔偿是否可行，关键是要建立起切实、合理的衡量标准。以油污事故为例，明确造成的纯粹经济损失，并在适用海事赔偿责任限制的前提下给予赔偿，就能让受害人得到较为完全的受偿。国际油污赔偿基金2019年出版的《索赔手册》中提出，仅有在污染与损害或损失间存在“足够密切的因果联系”时,才能够获得赔偿。在具体衡量“密切联系”时，对衡量因素进行了具体的罗列。可见，对于如何合理衡量纯粹经济损失，域外已有成熟经验。
综上，污染造成的环境损害和纯粹经济损失应当纳入到保险范围，构建细化的因素衡量体系，可参照《索赔手册》中的赔偿规则,对《实施办法(征求意见稿)》进行完善。
（四）保险中的责任限额
内强险的立法目的在于补偿受害人损失，而非是全面赔偿损失，否则保险人会因担心风险与收益严重失衡而进一步丧失承保积极性或大幅提高费率，从而阻碍内强险的发展。船舶内河污染事故具有巨灾性特点，且经营主体以个体船舶和老旧船舶居多，若对责任人课以严格责任，责任人通常无力承担。
笔者认为，保险人的赔付能力应当通过设立污染损害赔偿责任限额来保证。在事故责任人赔偿能力之外，限额之内剩余赔偿部分由保险人承担，对于超出限额部分不要求继续赔付。通过建立内河船舶污染损害赔偿责任限制制度，可在一定程度上避免责任人或者保险人承担过重的赔偿，保证内强险的长期发展。
设置责任限额制度具有可行性。第一，域外国家对此具有完善的赔偿机制。例如，加拿大采用双轨制的立法方式，一方面加拿大加入了《1992民事责任公约》等国际条约，另一方面又以国内的《海事责任法》对船舶赔偿责任限额进行规定。第二，《国际油污损害民事责任公约》、《国际海上运输有害有毒物质的损害及赔偿公约》、《斯特拉斯堡公约》等国际条约中，已有一定的立法历史和实践依据，可以作为我国构建相关制度的借鉴。
对于责任限额的设置。2015年，交通运输部在《防治船舶污染内河水域环境管理规定〈征求意见稿〉》第五十九条中曾做出初步设想，以吨位制作为设置标准，将船舶吨级划分为8段，后来因争议较大而未曾保留。反对意见认为此种划分的前7个吨位分布过于狭窄，且1000总吨的区别变化过于繁琐，给实操带来麻烦。笔者认为，此种规定虽有一定的缺陷，但仍有一定的科学性和合理性，而采取“小吨位固定，大吨位随吨位增加”的方式，比照《海商法》相关规定，合理安排内强险的责任限额等，则可以延续上述优化内河船舶污染损害赔偿责任限制的思路。
（五）保障措施
建议增设分期缴纳保费制度。允许分期缴纳保费，不仅对承保人提高承保积极性有益，分期缴纳保费还可以降低投保人的资金压力，更有利于保护被保险人的合法权益。在第一次缴纳保费后，后续保费缴纳可由保险公司在根据保险标的在后续期间内的实际情况加以确定，综合考量被保险人的风险评级、索赔评率、赔付率实行动态调整，科学地确定后续保费。该种模式对于被保险人的行为也是一种约束，因保险公司实时追踪保险标的的状态，并可根据实际情况采取提高保费等措施，可有效减少一次性支付后被保险人对自身危害行为不加控制，损害承保人利益的可能性。
建议建立污染损害赔偿基金制度，对污染造成的损害进行补偿。通过建立污染损害赔偿基金，保险人的赔付能力也可以得到保障。对于超出限额的部分,可通过污染损害赔偿基金进行赔偿,以缓解保险人的赔付压力。
四、建立内河船舶污染强制责任保险需解决的问题
（一）保险人对被保险人的追偿权
按照一般的强制责任，在被保险人出现故意、重大过失等除外责任条款时，保险人享有追偿的权利。例如，在机动车强制责任保险中，保险人的追偿权就在《机动车交通事故责任强制保险条例》第22条作了专门规定。但在内河船舶污染事故中，投保人多为个人或者小微企业，具有脆弱性，难以抵御事故风险，需要尽快恢复生产生活能力，因此应当酌情予以放宽。笔者认为，除非船舶的实际控制人属于故意引发保险事故，否则保险人先行赔付后，不得追偿赔偿费用。倘若事故的起因是重大过失，则保险人不宜享有追偿权。
与此同时，此种制度设计虽然一定程度上在减轻投保人的负担，却加重了承保人的成本和风险，会进一步降低保险公司的承保意愿。对此，建议对保险公司给予适度的财政支持加以保障。例如，通过政府补贴保费的方式，实现对保险人的税收减免。一方面，内河污染防治具有公益性质，公权力机关承担国家环境保护义务，财政支持此类产品是题中应有之义；另一方面，部分地区的实践也证实了税收减免和抵扣的有效性。例如，江苏省在船舶内河污染强制责任保险试行过程中的经验也表明，利用环保专项基金对投保企业进行保费补贴,能够使投保率成功提高，保险运营成本降低。对投保船东进行补贴或其他奖励性质的政策倾斜会提高未投保船东参保的积极性。
（二）规定第三人的直接请求权
1.第三人直接请求权的含义
一般的保险合同只涉及保险人和被保险人两方主体，不需要对与第三人间的关系做出专门规定。从我国目前的实体法来看，并无明确的条款规定第三人可以对保险事故直接起诉保险人。尽管《保险法》第 65 条中规定保险人可直接向第三者赔偿保险金，然而本条相关表述并未明确赋予第三人向保险人的直接请求权，只是表明受害人存在直接获得赔偿的可能性。在这一问题上，程序法走在实体法的前面，《海事诉讼特别程序法》第97条对此问题进行了间接回应，明确规定油污损害受害人可向加害方起诉，也可向保险人或其他提供财务担保的人提起。明确受害人作为责任保险的诉讼主体，可以将本条看做程序法对实体权利的侧面肯定。
现代保险理论经过发展，已经逐渐认识到问题所在，为平衡保险人和第三人的权利失衡，提出要重视第三人权益的保护，国际公约中已出现有关第三人直接请求权的相关规定。例如在《燃油公约》中，允许第三人就污染损害直接向保险公司索赔。建议在《征求意见稿》中对污染受害人享有直接求偿权进行补充规定，以保证应急处置污染事故的及时性，确保第三人获得赔偿。
2.第三人直接请求权的性质
关于第三人直接请求权的性质，学界对此认识并不统一，有法定的并存债务承担说等多达七种理论学说。笔者较为赞同的是法定的并存债务承担说、法律的特别规定说、债权代位说。
第一种观点将受害人直接请求权看做是法定的并存债务承担。保险人与被保险人同为债务人，保险人因责任保险合同的签订作为第三方加入债务关系而成为债务人，与被保险人共同承担同一份债务。第二种观点认为第三人请求权是通过立法取得的债权，例如1930年《法国保险契约法》第五十三条就直接赋予受害人对保险公司的直接请求权。因为此种权利由法律直接规定，完全独立存在，因而并不属于由被保险人的权利派生出的产物。第三种观点认为，第三人的请求权本质上是民法中的代位权在保险合同中的体现。
笔者认为，对于第三人直接请求权的性质，以第二种观点认定为法律直接规定的独立债权最为简洁明了，且最具有说服力。如果按照法定的并存债务承担说，则保险人与被保险人之间构成不真正连带保证关系，保证人在承担债务后，应当享有对另一方的追偿权，很明显，责任保险中保险人并不存在追偿权，此种解释虽然试图将直接请求权嵌套进已有的理论，但弊端明显，无法自圆其说。
对于债权代位说，在代位权诉讼的构架中，次债务人只有在债务人怠于行使债权的情形下才能够享有请求权，难以称为“直接请求权”；不仅如此，在这种框架中，次债务人也能够根据自己对债务人享有的抗辩权向债权人进行抗辩。如此一来，给受害人索赔带来了极大的不便利。构建内强险初衷包括要保障被保险人和受害人的生存和利益，如果受害人迟迟得不到损害赔偿，连最基本的生存条件都无法保证，则内强险的价值将大打折扣。因此，对内强险合同第三方的直接请求权，应当设置为不附抗辩事由的直接请求权，其性质按照法律的特别规定说进行解释，将该权利的法理基础定义为原始取得说最为妥当。
3.排除“先付原则”在内河保险中的适用
先付原则的适用在责任保险中饱受诟病。按照先付原则，被保险人唯有赔偿受害人之后才能获得保险人的赔偿，不履行“先付”的前置条件，则保险人可拒绝向被保险人赔偿。如此一来，保险人在三方关系中承担的责任过轻，第三人索赔成功的几率也大大降低，并且船舶的实际控制人的投保意愿也将大大降低。
内河水域生活的居民众多，内河环境也较为脆弱，面对船舶污染事故，其生态自净能力相较于海洋而言远远落后，一旦发生污染事故，将给沿岸居民带来严重危害，并且经营者往往经济能力一般，不足以赔付损害结果，面对污染巨灾破产的概率相当之大。为平衡各方主体间的权利义务，使得责任保险有效运行，在船舶内河污染强制责任保险的制度设计上，应当排除“先付原则”的适用，这既是防止受害人陷入迟迟无法获得足额赔偿的尴尬境地，也能够帮助船民尽快恢复生产生活，是对内河航运业平稳运行的一种保护。
（三）关于构建保险人先予赔付制度的可行性
虽然规定第三人的直接请求权可以有助于受害人的权利得到充分救济，但权利的实现仍需要满足相关条件并经过一段时间。对于一些突发性的财产损失和环境污染，则需要受害人能够得到及时履行，在此方面，建议增设保险人先予赔付支付加以救济。
所谓的先予赔付与先予执行的在立法目的上存在共通之处。其具体运行方式是先由行政机关向法院申请和备案，然后要求保险人先支付属于保险标的中的部分紧急费用（如沉船打捞、医疗费、消除环境污染等），后续再由法院根据诉讼请求对于先行赔付是否合理立法进行判定，再根据判定结果认定合法或者要求退还费用。尽管内强险并未出台相关规定，但先予赔付制度在交强险等领域已经确立。《机动车交通事故责任强制保险条例》已有一套完整的先予赔付的救助体系，事故发生后，由国家建立的救助基金先行垫付。内河水域也可参照此规定对内强险的先予赔付制度进行构建。
对于运输有毒有害物质的内河船舶，事故发生后，当事人对事故缺乏处理能力，后果将是灾难性的，事故产生的船舶残骸和损失的货物也将对航道的正常通行产生阻碍，若事故得不到及时处理，还将产生二次污染和损失扩大的情形。虽然事故发生后，海事管理机构一般会委托有关团队开展清污和打捞工作，但费用由海事管理机构负担是存在困难的。虽然《防污规定》中规定，海事管理机构处理事故采取必要措施产生的费用，船舶所有人及经营人应当于开航前缴清或提供财务担保，但若没有强制保险制度予以支撑，该条款的落实存在很大困难。因此，笔者建议，在内强险的规定中构建先予赔付制度，由海事行政部门与保险人进行协商，由保险人全额或部分支付保险赔偿金，不仅可以弥补海事行政部门在采取修复手段时的资金来源问题，尽快将事故损失降到最低，也能够给行政行为提供坚实的法律依据，有助于规范化操作的形成。
结语
为配合《长江保护法》的实施，鼓励和助推内河航运的蓬勃发展，完善内河航运法律体系建设，建立内河船舶污染强制责任保险制度是必要和可行的。对此，建议在投保人的范围上进行适当放宽，将光船租赁的承租人纳入其中；并在承包范围上明确纯粹经济损失、污染造成的损害予以赔偿；还应当采取设置赔偿责任限额、允许保费分期缴纳的方式防止保险人与被保险人权利义务失衡。为保障内强险的实际运行效果，保障受害人能够得到及时履行，建议增设保险人先予赔付制度加以救济，并规定受灾的第三人享有对保险人的直接请求权。