本文在中国法学会审判理论研究会海事海商审判理论专业委员会2023年年会暨“《海商法》施行三十年与海事审判能力现代化”专题研讨会上荣获二等奖。
作者：王磊，南京海事法院海事审判庭二级法官助理
论文摘要
在船舶油污事故中，现行法未对受海事行政机关指派开展清污作业的清污单位与污染责任人之间的索赔问题予以规定。《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》（以下简称《会议纪要》）第82条规定了受海事行政机关指派的清污单位可以就清污费用直接向污染责任人提起民事诉讼。但在此之前的审判实践中，各家海事法院对于这一问题存在诸多完全不同的处理方式。按照基本的法律思维方法，应对法律问题的请求权基础进行全面而完整的检查，最终得出强制清污背景下清污单位可基于不当得利而发生的请求权向污染责任人主张清污费用。
关键词
强制清污；请求权基础；无因管理；不当得利。
航运业的快速发展随之带来了船舶溢油事故的频现。根据国际油轮船东防污染联合会（ITOPF）2022年油轮泄露统计数字显示，2022年出现了3起造成超过700吨的油类泄露（归类为“大型”泄露）事故，导致了原油、沥青和燃料油释放到海洋环境中，其中2起发生在亚洲。我国作为航运大国，近年来面对的船舶油污事故风险也日益加剧，因此合理妥善解决船舶油污类海事纠纷案件，对于海洋生态环境保护和促进新时代航运法治的健康发展具有重要意义。清污费用的索赔问题可以说是船舶油污类海事纠纷案件的主要内容之一。在发生船舶油污事故后，按照法律规定本应履行清污防污义务的污染责任人拒不履行其义务，而由海事行政机关在符合条件下指派相应的清污单位开展清污作业后，由此产生的清污费用的索赔主体、强制清污费用的法律性质等问题，在司法实践中裁判各异。《会议纪要》第82条的规定实际上对相关问题下了定论、作了指引，但为了从学理上验证该规定的合理性，同时为避免实务界简单化的以结果为导向的思维模式，缺少对于清污单位可以直接起诉污染责任人的请求权基础的释法说理，研究其请求权基础便具有重要的理论及实践价值。
一、问题、实务与进路检视
关于船舶油污强制清污费用的研究，鲜有涉及受海事行政机关指派的清污单位与污染责任人之间的请求权问题。究其原因，主要是司法实务中少有裁判支持清污单位可以向污染责任人为请求。关于强制清污费用的索赔主体问题，历来争论已久，司法实践中各家海事法院处理不一。在清污单位受海事行政机关指派开展清污作业的背景下，多数海事法院一般都支持海事行政机关提出的索赔；而对于清污单位直接向污染责任人主张清污费用的，被告方往往以双方之间无协议约定，清污单位无原告主体资格进行抗辩，实务中有广州海事法院、上海海事法院等予以支持的情形，也有武汉海事法院、湖北高院以及厦门海事法院等不予支持的情形。特别是近年来影响较大的“中恒9”轮案以及“新东远”轮案，法院均认定受海事行政机关指派的清污行为属于行政代履行行为，清污单位与污染责任人在无协议约定的情形下，无法就清污费用直接起诉污染责任人，而只能向海事行政机关提起行政诉讼，海事行政机关支付清污费用后，再向污染责任人提出索赔请求。即便是在支持清污单位可以直接向污染责任人主张清污费用的裁判文书中，也少有阐释清楚清污单位的请求权基础问题。
学者关于船舶油污事故强制清污背景下的法律问题研究多集中于强制清污费用的法律属性及实现路径上。有学者认为强制清污行为属于海事行政强制执行方式中的代履行，进而认定强制清污费用在性质上应为行政责任，多数学者主张强制清污费用为民事责任，并在此基础上提出应由海事行政机关作为原告提起民事诉讼，污染责任人以同清污单位之间无协议为由拒绝支付清污费用的，清污单位只能向海事行政机关提起行政诉讼。结合《中华人民共和国海洋环境保护法》（2017年修正）（以下简称《海环法》）《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2018年修正）《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（2020年修正）等法律、行政法规、司法解释的相关规定，清污费用的民事属性应是无疑。且这与对我国生效的《<1969年国际油污损害民事责任公约>1992年议定书》（以下简称《1992年责任议定书》）的相关规定相契合，也符合《2001年燃油公约》和《2010年HNS公约》等国际通常做法。因此，海事行政机关依法采取的强制清污产生的费用的支付应当按照民事责任处理，本文将不再赘述。
2021年6月10日，最高人民法院在南京组织召开全国法院涉外商事海事审判工作座谈会，后在广泛征求各方意见的基础上形成《会议纪要》，并于2021年12月31日发布。《会议纪要》涉外海事部分第82条规定：清污单位受海事行政机关指派完成清污作业后，清污单位就清污费用直接向污染责任人提起民事诉讼的，人民法院应予受理。这实际上明确了强制清污背景下清污单位索赔清污费用的主体资格，这一规定针对全国海事审判工作中存在的前沿疑难问题做出相应规定，对于海事法官在审理相关案件中准确把握、统一裁判尺度具有重要指导意义，也平息了强制清污费用的行政、民事性质之争，转而将问题的重心聚焦于清污单位何以向污染责任人主张强制清污费用？本文以《会议纪要》的该条规定为基础展开分析，试图厘清清污单位与污染责任人之间的请求权基础问题，以期校正司法实务中强制清污费用的实现路径，为裁判文书释法说理提供理论支撑。
二、司法实践中强制清污费用的实现路径审视
整理实务裁判是明确法院立场的主要方式，对司法实务和理论研究都具有重要意义。笔者在海事司法案例库中输入关键字“清污”，共得裁判文书318份。又从相关裁判文书中筛选出受海事行政机关指派开展清污的案件，剔除了海事诉讼特别程序案件等无关裁判文书以及重复案件，同时将同一案件不同层级法院所作的裁判文书视为一份，由此共收集到24份清污单位受海事行政机关指派开展清污作业，且与污染责任人之间未形成合同关系或事后达成合意的相关裁判文书。通过分析这些裁判文书，可以窥得司法实务中针对强制清污费用索赔的审理“乱象”，远未形成统一的裁判规则。
（一）清污单位无权直接起诉污染责任人，只能向海事行政机关主张权利
持此观点的有武汉海事法院和厦门海事法院。如武汉海事法院在（2017）鄂72民初985号裁定中认为，民事权利人主张民事权利，需依据相应的民事法律关系，要么基于侵权法律关系，要么基于合同法律关系，要么基于具体的法律规定，要求责任人承担民事赔偿责任。在海事行政机关指派清污的情形下，清污单位既无从以合同或者无因管理的法律关系起诉，也无从以侵权法律关系起诉；而相关法律规定中关于清污单位直接起诉的内容，结合法律体系进行理解，又不是针对强制清污的情形，因此清污单位此种情况下，只能向海事行政机关主张权利。再如厦门海事法院作出的（2018）闽72民初335号裁定，作为海事司法案例库中的精品案例，其裁判要旨也是认定强制清污背景下清污单位无法直接起诉污染责任人。理由为：清污单位开展清污作业，系根据海事局的海事行政强制代履行决定书及指示进行。因此，清污单位从事前述作业，并非无因管理，而是基于海事局的行政委托进行，其主张权利应依行政委托的法律关系进行。清污单位又无证据证明，其与被告就案涉的作业达成过协议，故清污单位直接向被告主张清污作业费用，不符合法律规定的民事起诉条件，依法应予以驳回。类似的案例还有（2018）闽72民初176号民事裁定，法院认为，原告对“新东远”轮实施油污应急清理，系根据海事行政强制代履行决定书及指示进行。原告并无证据证明，其与被告就涉案作业进行磋商并达成协议。可见，原告的清污行为系基于接受海事局的行政委托，其与被告并不形成平等民事主体之间的权利义务关系。因此，原告直接向被告提起诉讼不符合民事诉讼法规定的起诉条件，依法应予以驳回。
法院的言外之意是受海事行政机关指派的清污单位向污染责任人主张清污费用没有权利基础，且其请求权基础的分析路径是排除了契约上请求权、无因管理上请求权及侵权请求权后便认为无请求权基础，据此认定清污单位不符合法律规定的民事起诉条件。这样的逻辑分析存在疏漏，未按照请求权基础的检查次序进行完整准确的推理，因此其结论必然不正确。笔者将在下文请求权基础次序检查部分予以回应。
（二）清污单位有权向污染责任人主张清污费用，但裁判说理不充分
相关裁判文书来源于上海海事法院和青岛海事法院。上海海事法院在（2017）沪72民初3524、3525、3526号判决书中，在裁判说理部分认为，根据《中华人民共和国侵权责任法》等法律规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。原告根据相关海事主管部门的指示，对漏油船开展清防污工作，直至清防污工作结束，原、被告均未签署清防污协议，就费用标准、支付方式等事宜未达成口头或者书面协议，被告亦未在事后对原告主张的应急清污费用予以追认，故原、被告之间不存在清污合同关系。原告具备海上船舶溢油清除服务资质，其为防止或减轻涉案船舶污染事故所致的损害后果，派遣清污船舶采取清防污措施，由此产生的合理费用有权向作为船舶污染事故责任方的被告主张。被告关于原告诉讼主体资格不适格的抗辩，依据不足，本院不予采信。在二审判决书中，二审法院亦仅用了“原告有权要求被告承担由此产生的合理费用。本院对被告关于原告无权向其主张应急清污费用的上诉主张不予支持”这样的表述来作出结论性的意见。
一审和二审法院虽都认可了即使没有清污合同关系，清污单位仍有权向污染责任人主张清污费用，但仅用“有权”表述，没有进行详细的释法说理，没有明确清污单位向污染责任人主张清污费用的权利基础。类似情形也出现在（2020）鲁72民初236号、(2020)鲁72民初1411号判决书中，法院认定原告受海事局委派，采取必要措施进行应急处理，对因此产生的相关费用应由造成海洋环境污染的被告承担。虽然在这之前引用了相关法律规定，但逃避论证清污单位索赔清污费用的请求权基础或是避而不谈，有悖于法律适用的明确性和裁判文书释法说理的价值追求。
（三）清污单位的清污行为构成无因管理，有权向污染责任人主张清污费用
在(2002)广海法初字第106号案例中，原告根据海事局的要求，对沉船事故进行了清除油污等工作，事后直接向船舶所有人提起了诉讼。法院认为，原告虽是应海事局的要求,参与清污工作,但其并没有进行清污的法定或约定的义务。原告参与清除沉船造成的油污工作不仅免除或减轻了被告相应的清污的行政义务,而且使被告避免或减轻了因不及时清污可能承担的侵权责任。原告清污的行为构成无因管理,其有权要求被告支付清污所产生的费用。该案例形成于2002年，可以看做是早期广州海事法院的一次司法尝试。该案例同时也是海事司法案例库中的精品案例，最高人民法院编报的案例评析中认为，本案原告开展清污作业是基于海事局的委托进行的,其与海事局之间存在合同关系,其行为有合同上的依据,本案不宜被认定为无因管理。从行政法的理论角度看,原告的行为应定性为海事行政中的代履行，原告应向海事局请求支付相关的清污费用。广州海事法院将本案直接定性为无因管理虽然值得商榷,但也起到了免除讼累的实际效果。
该案是少数支持受海事行政机关指派的清污单位直接起诉污染责任人，且明确认定清污单位与污染责任人之间的请求权基础的典型案例。然而，该案例所确定的请求权基础不准确，笔者将在下文一并评述。
三、强制清污背景下清污单位与污染责任人之间的请求权基础探视
针对强制清污背景下清污单位向污染责任人主张清污费用的问题，司法实务中要么是没有找寻到合适的请求权基础继而否认清污单位可以直接起诉污染责任人，要么是在支持清污单位可以直接向污染责任人主张清污费用的前提下没有论及清污单位的请求权基础或是找寻了错误的请求权基础。
（一）请求权基础次序检查
“法律思维的任务在于论述、阐明、引导如何将一般抽象的法律规范适用于具体的案例，在个案上实践法的规范功能。”按照基本的法律思维方法，请求权基础的模式为“谁得向谁，依据何种法律规范，有所主张”。本文讨论的问题实质是清污单位得依据哪一条法律规定，向污染责任人主张清污费用。法律问题的发生缘起于受海事行政机关指派的清污单位实施了清污行为这一具体案件事实中，清污单位对污染责任人有所主张，而启动了探寻得支持其所为主张的请求权基础，这又需要我们寻找可适用的法律规范，经由释法说理认定清污单位所为的请求有无理由（见图1）。因此，请求权基础的找寻是法律思维的核心程序，也是法院裁判案件、适用法律的核心工作。
在前述主张清污单位无权直接起诉污染责任人的司法裁判中，法院的分析路径是排除了合同法律关系、无因管理法律关系或侵权法律关系，据此认定清污单位直接起诉污染责任人不具备起诉条件。然而，请求权基础，应适用以下顺序进行检查：1.基于合同而发生的请求权；2.基于缔约上过错而发生的请求权；3.基于无因管理而发生的请求权；4.物权法上的请求权连同其非物权法上的效果请求权；5.基于侵权行为及严格责任而发生的请求权；6.基于不当得利而发生的请求权。只有在上述请求权基础都不具备的情况下，才可作出清污单位不能直接起诉污染责任人的判定，所以相关司法裁判的逻辑推理存在疏漏，得出的裁判结论也就有失公允。
在本文所探讨的问题语境下，首先可排除第1次序基于合同而发生的请求权。因为在清污单位与污染责任人达成协议的情形下，清污单位依据合同请求污染责任人支付清污费用自是无疑，不存在理论上的障碍。另外，第2次序基于契约过错和第4次序物权法上的请求权基础也可明显排除。关于第5次序基于侵权行为而发生的请求权，亦应属于可明显排除的一类，清污单位受海事行政机关指派进行清污，有明确的法律规定，非属于侵权损害赔偿一类。这从《会议纪要》的讨论到定稿过程也可以看出。《会议纪要》第82条的规定在讨论稿中是放在了“关于海事侵权纠纷案件的审理”项下，而在正式公布的文件中，该条归到“关于其他海事案件的审理”项下，非属于海事侵权纠纷案件，这也足见《会议纪要》逻辑严谨、思虑周全。如此，接下来的问题就集中在基于无因管理抑或不当得利而发生的请求权的检查。
（二）基于无因管理而发生的请求权之证伪
无因管理与不当得利都是债之法定发生原因。对不当得利而言，无因管理系前提问题，所以在请求权基础的检查次序中，要先检查是否成立无因管理，后检查不当得利。根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第979条的规定，成立无因管理因满足以下要件：1.管理人对所管理的事务没有法定或者约定的义务；2.管理人管理的是他人的事务；3.管理人具有管理他人事务的意思，即管理人有为他人谋取利益的意思或者有使管理行为所生的利益归于他人的意思。这其中的第3项要件是区分无因管理与不当得利的最核心标准，也即行为是否符合为他人管理这一要件。纵观强制清污背景下，清污单位受海事行政机关的指派实施了清污行为，这一行为本属于污染责任人的义务范畴。清污单位是基于海事行政机关的指派或者说是委任，而非基于管理本应属于污染责任人的清污事务，即清污单位无管理他人事务的意思。从《民法典》第979条第二款管理事务符合受益人真实意思，第981条不得随意中断管理以及第982条至983条的管理人履行通知、报告及移交财产等义务也可以看出，受海事行政机关指派的清污单位实施清污行为显不构成无因管理。
最高人民法院在(2002)广海法初字第106号案例评析中认为清污单位进行清污活动是基于海事行政机关的委托进行的,其与海事行政机关之间存在合同关系,其行为有合同上的依据，即非“无因”。这一观点的合理性值得商榷，但也从另一视角反应了将清污单位的行为认定为无因管理不符合其构成要件。在强制清污背景下，笔者倒是倾向于赞同海事行政机关采取强制清污措施符合无因管理的三个要件，特别是海事行政机关及时采取强制清污措施，代替污染责任人履行其法定义务，免于污染责任人民事赔偿责任的扩大，满足无因管理“有为他人谋取利益的意思”这一要件。因此，海事行政机关可基于无因管理而发生的请求权，依据《民法典》第979条之规定向污染责任人提出索赔。而受海事行政机关指派的清污单位因无为他人管理事务的意思，“属于不真正无因管理，得构成不当得利”。
（三）基于不当得利而发生的请求权之证成
经过上述的请求权基础顺序检查，受海事行政机关指派的清污单位若能直接向污染责任人主张清污费用，则其请求权基础只剩下了不当得利。根据《民法典》第122条之规定，不当得利指的是因他人没有法律根据，取得不当利益，受损失的人有权请求其返还不当利益的情形。不当得利制度对民事主体之间的财产流转关系有调节作用，目的在于恢复民事主体之间在特定情形下所发生的非正常的利益变动。关于不当得利的构成要件，理论界存在“统一说”“区分说”两种观点。其中“区分说”认为，不当得利制度中，“没有法律根据”取得利益的样态多种，不能一概而论，必须分别针对它们的差异分类规划相应的适用方法。这一理论学说将不当得利分为给付型不当得利和非给付型不当得利，这也是我国学者的通说。
1.不当得利的制度变迁
考察不当得利制度的漫长历史变迁历程，其可上溯至罗马法中的“转化物之诉”（actio de in rem verso）或称“所得利益诉”，其实质在于，第三人对未直接缔约的主人或家父的追索请求权。1811年《奥地利普通民法典》未建立不当得利制度，但其第1041条规定了一般性的转化物之诉，该条紧随无因管理章节，调整的是无为他人管理事务的意思而使他人获得利益的情形（按照王泽鉴教授的观点，得构成不当得利）。值得注意的是，该条规定的“物”非限于有体物，劳务等无体物亦涵盖其中（如清污行为），这使得该条可能成为涵盖所有不当得利类型的一般条款。因此该条业已被理解为广义的非给付型不当得利的一般规则。今天不当得利制度的通说基础，包括不当得利“区分说”基础都是由威尔伯格的经典著作《根据奥地利与德国法的不当得利理论》奠定，他强调非给付型不当得利本身的独立性，认为此类得利之所以需要返还，是因为得利人获得的利益本应归属于失利人。《法国民法典》亦未规定不当得利制度，早期出现两种思路解决不当得利问题，一种是运用无因管理的规则，另一种则试图将不当得利问题交由侵权行为一般条款来解决。但这两种思路的缺陷显而易见：无因管理模式不能解决因受损人给付之外的其他事由引起的得利问题，而侵权模式则忽略了不当得利和侵权行为在法律上的区别。学说和司法实践最终借助公平原则之上的转化物之诉发展出一般的不当得利之诉。他们认为，不当得利是独立的诉，应从无因管理中分离出来，只有管理行为有为他人谋取利益的意思时，才适用无因管理之诉。某人得利而他人受有损失的情况应适用不当得利之诉。
2.不当得利的制度功能
不当得利之诉背后真正的支撑是公平原则，近代民法以公平观点为基础建构了不当得利制度。不当得利制度的内在功能为取除得益人没有法律根据而取得的利益，使不正当的财产移动恢复原状；外在功能为克服成文法的局限性，体现矫正正义。违背权益归属而得益乃是基于受损人给付行为以外的行为，其违背权益归属之规范，需矫正违背权益归属的财产归属。不当得利法上之返还责任，在于得益人方之财产状态，得益人应将其因没有法律根据获得的利益，以至于财产增益之部分，返还于受损人。就经济人的得利方面言，不当得利制度正是以“利益”为出发点，从反向、消极的角度体现民法的理念，以抽象、概括方式明确得利的非正当性之所在。如何衡平此种法律关系，契约、侵权和无因管理等均无法解决，不当得利制度便应运而生。古罗马法学家乌尔比安首创著名的正义定义，“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志”，其中分配正义关注社会成员之间的权利义务和责任配置问题，就人与人之间的关系而言，人们应得到一种平等地位。在强制清污背景下，清污单位完成了清污作业，其理应从清污义务人（即污染责任人）处取得清污费用，这才符合正义理念。
3.强制清污背景下清污单位与污染责任人之间的请求权基础为不当得利
给付型不当得利与非给付型不当得利的区别在于，前者基于给付而取得利益，所谓给付，是指有意识的基于一定目的而增加他人的财产。反观受海事行政机关指派的清污单位实施清污行为，致使污染责任人受益，但清污单位因受海事行政机关指派，并无使污染责任人受益的主观意思表示，清污单位财产减少而使受益人财产增加系因受损人之行为，其构成因受损人给付行为以外行为的非给付型不当得利。从前述法律思维模式出发，清污单位向污染责任人主张清污费用基于不当得利，其法律规范为《民法典》第122条，且对于非给付型不当得利，只能适用第122条。强制清污背景下清污单位与污染责任人之间的请求权基础完全符合不当得利的三个要件：
第一，污染责任人取得利益。根据《海环法》第89条的规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害。清污单位的清污行为免除了污染责任人本应履行的清污义务，其因此受有利益。第二，清污单位受有损失。清污单位为开展清污活动，支出了相关费用，因此受到了一定的损失。第三，污染责任人取得利益没有法律根据。当事人一方本于一定目的而为给付时，其目的在客观上即为给付行为的原因，从而给付如欠缺其原因时，他方当事人受领给付即无法律上的原因，应成立不当得利。正如不支持清污单位可以直接起诉污染责任人的裁判中所分析的，清污单位与污染责任人之间无合同关系或侵权关系，本身也证明了污染责任人取得利益无法律上的原因。综上，清污单位对污染责任人享有不当得利返还请求权，据此完成本文探讨的请求权基础证成（见图2）。
结语
立法永远滞后于现实，在2020年初交通运输部报送国务院的《中华人民共和国海商法（修改送审稿）》中，虽在第十二章新增“船舶油污损害责任”的相关规定，但对于强制清污费用的请求权基础问题仍未涉及。相较于《1992年责任议定书》对采取任何合理预防措施的任何人均可向污染责任人提出清污费用索赔的明确规定，我国海商法的修改关于此类费用的索赔主体还有待进一步的完善。在法律修改之前，《会议纪要》不失为解决这一问题的现实选择。对于法律人，特别是每一个作为裁判者的法官，自始即应培养探寻请求权基础的能力，绝不能以概括笼统的语言，来掩饰含糊的法律思维过程。如认为开展了清污作业的清污单位直接向污染责任人请求清污费用似理所应当，但真正探寻请求权基础确是一个需思忖再三的过程，需要养成严谨细密的法律思维方法，弥补欠缺从事实到规范的维理化和体系化的推理过程，抽丝剥茧，拨云见日，维护法律适用的合理性。不当得利制度虽然具有一定的独立性，但与其他制度的关联度十分紧密，如无因管理制度、侵权损害赔偿制度等，对不当得利理论的理解往往需要以准确把握其他请求权基础为前提。可以说，不当得利是法律体系中的潜流，最终要“接住”民法中请求权基础体系无法解决的问题。目前，我国司法实践中关于不当得利制度的积累和总结还远远不够，尚有许多空白点有待弥补和完善。究其原因，在于学说距离法官认知和裁判规律尚有距离，需要加以若干改造，打通运行的血脉，使之真正成为法官办案的思维利器。本文正是秉持这一初衷，试图廓清清污单位与污染责任人之间请求权上的障碍。笔者的想法虽未必可以成立，但尝试跳出既有裁判和学术研究的窠臼，提出强制清污背景下清污单位与污染责任人之间的请求权基础乃基于不当得利的粗浅意见。